지하도상가무상사용기간연장신청등거부처분취소

대법원 2001. 2. 23. 선고 99두7425 판결

【판시사항】

[1] 도로 지하에 지하도와 지하상가 등 시설을 만든 후 그 시설 일체를 기부하고 도로점용허가를 받은 경우, 행정청이 그 기부자에 대하여 투자액과 점용료가 상계되는 연한에 이를 때까지의 기간 동안 도로점용의 허가를 하여야 할 법령상의 의무를 부담하는지 여부(소극)

[2] 도로 지하에 지하도와 지하상가 등 시설을 만든 후 그 시설 일체를 기부하고 도로점용허가를 받았으나 그 기부자와 행정청 사이에 도로점용허가기간을 투자액과 점용료가 상계되는 연한까지로 보장한다는 약정이 이루어졌다고 볼 수 없다고 한 사례

【판결요지】

[1] 구 지방재정법시행령(1978. 12. 26. 대통령령 제9224호로 개정되기 전의 것) 제71조는 "행정재산으로 할 목적으로 기부를 채납한 공유재산은 그 용도에 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 그 기부인 또는 그 상속인 기타의 포괄승계인에게 사용을 허용할 수 있다. 다만, 무상사용기간은 기부채납된 재산의 가액을 연간 임대료액으로 제한 연수를 초과할 수 없다."고 규정하고, 구 서울특별시도로점용료징수조례시행규칙(1979. 2. 26. 서울특별시규칙 제1793호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항은 공익을 위한 사업에 민간자본을 유치하여 시설투자를 하였을 경우에는 투자자에게 점용을 허가할 수 있다고 규정하는 한편, 그의 제6조는 "도로점용의 허가기간은 1년 이내로 한다. 다만, 다음의 경우에는 상당기간 동안 점용을 허가할 수 있다."고 하면서 그의 제1호로 '제4조 제2항에 의한 점용허가기간은 투자액과 점용료가 상계되는 연한'이라고 규정하고 있는바, 이러한 규정 및 같은 내용의 현행 지방재정법시행령 제83조 제1항 등의 취지는 행정청이 공유재산의 기부자 등에게 당해 재산의 무상사용을 허용할 수 있다는 뜻이지 반드시 무상사용을 허용하여야 한다는 것은 아니며, 또한 이와 같은 규정들이 행정청이 기부자에 대하여 기부채납된 재산의 가액을 연간 임대료액으로 나눈 연수 혹은 투자액과 점용료가 상계되는 연한에 이를 때까지 그 공유재산의 사용을 허가하여야 할 의무를 부담한다는 뜻이라고 해석할 수도 없고, 구 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(1998. 12. 31. 법률 제5624호 사회간접자본시설에대한민간투자법으로 전문 개정되기 전의 것)이 적용되기 위해서는 같은 법이 시행될 때에 그 사업이 진행 중이고, 같은 법이 정하는 민자유치사업심의위원회의 심의를 거치는 등 절차를 거쳐야 하는 것이므로(1994. 8. 3. 법률 제4773호로 제정될 당시의 부칙 참조) 이러한 요건을 갖추지 못한 기부자에게 같은 법이 적용될 여지는 없고, 더욱이 같은 법에 의하더라도 무상사용기간은 주무관청이 결정하게 되어 있으므로(제23조 제2항) 행정청이 그 법률에 의하여 앞서 본 바와 같은 의무를 부담한다고 볼 수도 없으며, 그 외에 행정청이 그러한 의무를 부담한다고 볼 만한 법령상의 근거가 없고, 또한, 도로법 제40조 제1항에 의한 도로점용허가신청이 있는 경우 행정청은 그 자신의 재량에 의하여 점용허가 여부를 결정할 수 있는 것이고, 도로점용허가를 신청한 자가 도로의 지하에 지하도 및 상가 등 시설을 만들어 이를 기부한 자라는 사정만으로는 도로점용허가 여부의 결정이 기속행위로 된다거나 행정청이 그 기부자에게 도로점용의 허가를 하여야 할 의무를 부담하게 된다고 할 수도 없다.

[2] 도로 지하에 지하도와 지하상가 등 시설을 만든 후 그 시설 일체를 기부하고 도로점용허가를 받았으나 그 기부자와 행정청 사이에 도로점용허가기간을 투자액과 점용료가 상계되는 연한까지로 보장한다는 약정이 이루어졌다고 볼 수 없다고 한 사례.

【참조조문】

[1] 구 지방재정법시행령(1978. 12. 26. 대통령령 제9224호로 개정되기 전의 것) 제71조 , 지방재정법시행령 제83조 제1항 , 구 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(1998. 12. 31. 법률 제5624호 사회간접자본시설에대한민간투자법으로 전문 개정되기 전의 것) 제6조 (현행 사회간접자본시설에대한민간투자법 제5조 참조) , 제23조 제2항 (현행 사회간접자본시설에대한민간투자법 제25조 제1항, 제3항 참조), 부칙(1994. 8. 3.) 제2항 , 도로법 제40조 제1항 , 구 서울특별시도로점용료징수조례시행규칙(1979. 2. 26. 서울특별시규칙 제1793호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항 , 제6조 / [2] 구 지방재정법시행령(1978. 12. 26. 대통령령 제9224호로 개정되기 전의 것) 제71조 , 지방재정법시행령 제83조 제1항 , 구 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(1998. 12. 31. 법률 제5624호 사회간접자본시설에대한민간투자법으로 전문 개정되기 전의 것) 제6조 (현행 사회간접자본시설에대한민간투자법 제5조 참조) , 제23조 제2항 (현행 사회간접자본시설에대한민간투자법 제25조 제2항, 제3항 참조), 부칙(1994. 8. 3.) 제2항 , 도로법 제40조 제1항 , 구 서울특별시도로점용료징수조례시행규칙(1979. 2. 26. 서울특별시규칙 제1793호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항 , 제6조

【참조판례】

[1] 대법원 1992. 9. 8. 선고 91누8173 판결(공1992, 2891)

【원고,상고인】

대진산업개발(大進産業開發) 주식회사 (소송대리인 변호사 김순갑)

【피고,피상고인】

서울특별시 중구청장

【원심판결】

서울고법 1999. 5. 27. 선고 97구44494 판결

【주문】

상고를 기각한다. 상고비용을 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 법령상의 권리에 관한 주장에 관하여

구 지방재정법시행령(1978. 12. 26. 대통령령 제9224호로 개정되기 전의 것) 제71조는 "행정재산으로 할 목적으로 기부를 채납한 공유재산은 그 용도에 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 그 기부인 또는 그 상속인 기타의 포괄승계인에게 사용을 허용할 수 있다. 다만, 무상사용기간은 기부채납된 재산의 가액을 연간 임대료액으로 제한 연수를 초과할 수 없다."고 규정하고, 구 서울특별시도로점용료징수조례시행규칙(1979. 2. 26. 서울특별시규칙 제1793호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항은 공익을 위한 사업에 민간자본을 유치하여 시설투자를 하였을 경우에는 투자자에게 점용을 허가할 수 있다고 규정하는 한편, 그의 제6조는 "도로점용의 허가기간은 1년 이내로 한다. 다만, 다음의 경우에는 상당기간 동안 점용을 허가할 수 있다."고 하면서 그의 제1호로 '제4조 제2항에 의한 점용허가기간은 투자액과 점용료가 상계되는 연한'이라고 규정하고 있는바, 이러한 규정 및 같은 내용의 현행 지방재정법시행령 제83조 제1항 등의 취지는 행정청이 공유재산의 기부자 등에게 당해 재산의 무상사용을 허용할 수 있다는 뜻이지 반드시 무상사용을 허용하여야 한다는 것은 아니며 (대법원 1992. 9. 8. 선고 91누8173 판결 참조), 또한 이와 같은 규정들이 행정청이 기부자에 대하여 기부채납된 재산의 가액을 연간 임대료액으로 나눈 연수 혹은 투자액과 점용료가 상계되는 연한(아래에서는 상계연한이라 한다)에 이를 때까지 그 공유재산의 사용을 허가하여야 할 의무를 부담한다는 뜻이라고 해석할 수도 없다.

그리고 구 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(1998. 12. 31. 법률 제5624호로 전문 개정되기 전의 것)이 적용되기 위해서는 같은 법이 시행될 때에 그 사업이 진행 중이고, 같은 법이 정하는 민자유치사업심의위원회의 심의를 거치는 등 절차를 거쳐야 하는 것이므로(1994. 8. 3. 법률 제4773호로 제정될 당시의 부칙 참조) 이러한 요건을 갖추지 못한 원고에게 같은 법이 적용될 여지는 없고, 더욱이 그 법에 의하더라도 무상사용기간은 주무관청이 결정하게 되어 있으므로(제23조 제2항) 행정청이 그 법률에 의하여 앞서 본 바와 같은 의무를 부담한다고 볼 수도 없으며, 그 외에 행정청이 그러한 의무를 부담한다고 볼 만한 법령상의 근거가 없다.

또한, 도로법 제40조 제1항에 의한 도로점용허가신청이 있는 경우 행정청은 그 자신의 재량에 의하여 점용허가 여부를 결정할 수 있는 것이고, 도로점용허가를 신청한 자가 도로의 지하에 지하도 및 상가 등 시설을 만들어 이를 기부한 자라는 사정만으로는 도로점용허가 여부의 결정이 기속행위로 된다거나 행정청이 그 기부자에게 도로점용의 허가를 하여야 할 의무를 부담하게 된다고 할 수도 없다.

원심이 같은 취지에서 원고가 이 사건 도로 부분 지하에 지하도와 지하상가 등 시설을 만든 후 그 시설 일체를 기부하고 도로점용허가를 받아 그 허가기간 동안 이 사건 도로 부분을 점용하고 나서 자신의 점용허가기간이 상계연한에 미치지 못한다는 이유를 내세워 다시 점용허가신청을 하였다 하더라도 피고가 이러한 신청을 받아들여 줄 법령상의 의무를 부담하는 것이 아니라고 판단한 것은 옳고, 거기에 법리오해, 이유모순 등의 위법이 없다. 나머지 상고이유의 주장은 원심이 부가적으로 판단한 부분에 관한 것으로서 위에서 본 원심의 판단이 옳은 이상 원심판결의 결과에 영향이 없다.

상고이유 중 이 점의 주장을 받아들이지 아니한다.

상고이유 중에 내세운 판례는 사안을 달리하기에 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.

상고이유 중 이 점의 주장을 받아들이지 아니한다.

2. 계약상의 권리와 그에 기한 연장신청 심사의무에 관한 주장에 관하여

원심은, 원고가 서울특별시와 이 사건 협약을 체결한 후 그 공사가 마쳐지자 서울특별시장으로부터 이 사건 도로 부분에 대하여 점용기간을 20년간으로 하여 점용허가를 받은 사실을 인정한 다음, 서울특별시가 이 사건 협약을 체결할 당시 원고로 하여금 이 사건 도로 부분을 상계연한에 이를 때까지 점용하게 하여 투자비를 회수할 수 있도록 허가하여 주기로 약정하였다는 원고의 주장에 대하여, 이에 부합하는 판시 증거들은 믿을 수 없고, 서울특별시가 원고에게 판시 시설물사용료는 "무상사용 허가기간이 종료된 후 재허가시부터 다시 징수한다"라는 내용의 통보를 하였다 하더라도 이에 의하여 위의 주장내용과 같은 약정이 있었다고 볼 수 없다고 하여, 원고의 그 주장을 받아들이지 아니하였다.

서울특별시가 위와 같은 통보를 하게 된 경위 등 기록에 의하여 인정되는 사정에 비추어 보니, 원심의 이와 같은 인정과 판단은 옳고 거기에 채증법칙 위배로 인한 사실오인의 위법이 없다.

그리고 서울특별시가 원고와 이 사건 협약을 체결하면서 원고로부터 그 도로점용허가기간을 상계연한까지로 정하여 줄 것을 요구하는 등 내용의 시설계획서를 제출받고 이러한 요구내용을 받아들이지 않는다는 뜻을 따로 나타내지 않았다 하더라도 기록에 의하여 인정되는 바와 같이 그 요구사항이 협약의 내용에 포함되지 않았고, 오히려 협약 자체에 그와 양립할 수 없는 바인, 서울특별시장이 도로점용기간을 결정하고, 공익상 필요할 때에는 계약내용을 변경하거나 취소할 수 있도록 한 내용 등이 명시된 이상 원고의 요구사항이 이 사건 협약의 내용으로 되었다고 할 수 없으며 서울특별시가 이 사건 협약 이전에 원고와 체결하였던 시설공사 위ㆍ수탁계약의 내용 중 '서울특별시장이 관계 법령이 정하는 바에 따라 도로점용기간을 결정'한다는 부분이 상계연한에 이를 때까지 도로점용허가를 하여 주겠다는 뜻이라고 해석할 수는 없으므로, 서울특별시가 이러한 시설공사 위ㆍ수탁계약의 내용이 이 사건 협약에도 그대로 적용된다고 하여 원고가 이를 믿고 이 사건 협약을 체결하였다 하더라도, 그에 의하여 도로점용허가기간을 상계연한까지로 하여 준다는 약정이 서울특별시와 사이에 이루어졌다고 볼 수도 없다.

원심이 이 사건 협약이 체결될 때에 원고와 서울특별시 사이에 상계연한을 보장하여 준다는 약정이 있었다고 할 수 없다고 판단한 것은 상계연한 보장의 약정이 있었음을 전제로 하는 원고의 주장을 배척하는 취지가 포함되어 있는 것이므로, 이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 옳고 거기에 법리오해, 이유불비, 점용기간연장허가신청에 대한 심사의무 주장에 관한 판단유탈 등의 위법이 없다.

상고이유에서 들고 있는 판결은 이 사건과는 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.

상고이유 중 이 점의 주장도 받아들이지 아니한다.

3. 재량권일탈에 관한 주장에 관하여

원심판결 이유를 기록과 관계 법령에 비추어 살펴보니 원심이, 원고에 대한 20년의 도로점용허가기간은 원고의 투자비와 도로점용료, 상가사용료, 기대되는 상가사용수익 등 제반 사정을 감안하여 정해진 것인데 서울특별시가 서울 시내 각 지하도 상가의 통합 관리운영계획을 수립하여 서울특별시시설관리공단으로 하여금 이를 통합하여 관리하도록 함에 따라 종전에 도로점용허가를 받은 자의 도로점용허가기간이 끝난 후에는 다시 점용허가를 하여 주지 않기로 한다는 방침이 세워지고, 이에 따라 피고가 이 사건 처분을 하기에 이른 것인 점 등 사정에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈 혹은 남용한 것으로 볼 수 없다고 판단한 것은 옳고, 거기에 심리미진, 증거법칙위반, 이유불비, 이유모순, 혹은 재량권일탈에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

상고이유 중 이 점의 주장 역시 받아들이지 아니한다.

4. 신뢰보호의 원칙에 관한 주장에 관하여

위와 같이 서울특별시가 원고에게 무상사용 허가기간이 종료된 후 재허가시부터 시설물사용료를 징수하겠다고 통보한 것이 도로점용허가기간을 상계연한까지 연장하여 줄 것이라는 내용의 공적인 견해를 표명한 것이라고 할 수는 없고, 또한 서울특별시 지하상가협회가 도로점용허가기간의 만료일이 얼마 남지 않았을 때 서울특별시에 대하여, 일본의 지하도상가를 시찰하고 소관 행정관서를 방문하여 지하도상가 관련자료를 수집하겠으니 해당 행정관서에 사전 협조를 요청하여 달라는 부탁을 한 다음 일본을 방문하여 관련자료를 수집하여 서울특별시에 제출한 것을 두고 상계연한을 보장하겠다는 공적인 견해를 표명한 것이라고 할 수도 없다.

따라서 원심이 이 사건 처분은 원고의 신뢰이익을 침해한 것으로 볼 수 없다고 판단한 것은 옳고, 거기에 채증법칙위배로 인한 사실오인이나 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

그리고 위와 같이 서울특별시가 공적 견해를 표명하였다고 할 수 없으므로, 원고의 손실에 대하여 심리를 하지 아니하고 신뢰보호원칙 위배의 주장을 받아 들이지 아니한 원심판결에 심리미진으로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법도 없다.

상고이유 중 이 점의 주장을 받아들이지 아니한다.

5. 결론

그러므로 원고의 상고를 기각하고, 상고비용을 원고의 부담으로 하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.

재판장
대법관
강신욱
주심
대법관
조무제
대법관
이용우
대법관
이강국