國土利用管理法제29조제5항및土地收用法제46조 제2항에대한憲法訴願

헌법재판소 1991. 2. 11. 선고 90헌바17,18 全員裁判部

【판시사항】

가. 구(舊) 국토수용법(國土收用法) 제46조 제2항과 구(舊) 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6에 의한 보상액산정(補償額算定)이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원리(正當補償原理)에 위반(違反)되는지 여부

나. 구(舊) 국토수용법(國土收用法) 제46조 제1항과 제2항의 보상액산정방법(補償額算定方法)의 상위(相違)와 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)

다. 단계적(段階的) 제도개선(制度改善)과 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)

【결정요지】

가. 1. 헌법(憲法) 제23조 제3항에서 규정한 “정당(正當)한 보상(補償)”이란 원칙적으로 피수용재산(被收用財産)의 객관적(客觀的)인 재산가치(財産價値)를 완전(完全)하게 보상(補償)하여야 한다는 완전보상(完全補償)을 뜻하는 것이지만, 공익사업(公益事業)의 시행으로 인한 개발이익(開發利益)은 완전보상(完全補償)의 범위(範圍)에 포함되는 피수용토지(被收用土地)의 객관적(客觀的) 가치(價値) 내지 피수용자(被收用者)의 손실(損失)이라고는 볼 수 없다.

2. 법률(法律) 제4120호로 삭제되기 전의 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6에 의하여 평가(評價)된 기준지가(基準地價)는 그 평가(評價)의 기준(基準)이나 절차(節次)로 미루어 대상토지(對象土地)가 대상지역공고일(對象地域公告日) 당시 갖는 객관적(客觀的) 가치(價値)를 평가(評價)하기 위한 것으로서 부적절한 것으로 볼 수 없고, 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 들고 있는 시점보정(時點補正)의 방법(方法)은 보정결과(補正結果)의 적정성(適正性)에 흠을 남길 만큼 중요한 기준(基準)이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준(基準)을 적용(適用)한 것으로 판단되지 않는다.

3. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 보상액(補償額)을 산정(算定)함에 있어 개발이익(개발이익)을 배제(排除)하고, 기준시가(基準時價)의 고시일(告示日) 이후(以後) 시점보정(時點補正)을 인근토지(隣近土地)의 가격변동율(價格變動率)과 도매물가상승율(都賣物價上昇率) 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법(憲法) 제23조 제3항에 규정(規定)한 정당보상(正當補償)의 원리(原理)에 어긋나지 않는다.

나. 보상액(補償額)을 결정(決定)함에 있어서 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법(算定方法)은 다르지만 모든 개발이익(開發利益)을 배제(排除)하여야 한다는 원칙(原則)에는 일치하고 있으므로 기준지가고시지역내(基準地價告示地域內)의 토지(土地)인가 아닌가하는 우연한 사정(事情)에 의하여 보상액(補償額)에 개발이익(開發利益)의 포함여부를 달리하여 토지소유자(土地所有者)들을 합리적(合理的) 이유(理由)없이 차별(差別)한다고는 볼 수 없다.

다. 1. 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)은 국가(國家)가 언제 어디서 어떤 계층(階層)을 대상(對象)으로 하여 기본권(基本權)에 관한 상황(狀況)이나 제도(制度)의 개선(改善)을 시작할 것인지를 선택(選擇)하는 것을 방해하지는 않는다.

2. 비록 수용되지 아니한 토지소유자(土地所有者)가 보유(保有)하게 되는 개발이익(開發利益)을 포함(包含)하여 일체의 개발이익(開發利益)을 환수(還收)할 수 있는 제도적(制度的) 장치(裝置)가 마련되지 아니한 상황에서, 기준지가(基準地價)가 고시(告示)된 지역내(地域內)에 피수용토지(被收用土地)를 둔 토지소유자(土地所有者)로부터서만 이를 환수(還收)한다고 하여, 합리적(合理的) 이유(理由)없이 수용여부(收用與否)에 따라 토지소유자(土地所有者)를 차별(差別)한 것이라고는 인정되지 아니한다.

【참조조문】

헌법 제23조 제3항 , 구 토지수용법(1989.4.1.법률 제4120호로 개정되기 전의 것) 제46조 , (산정(算定)의시기(時期)및방법(方法)

①손실액(損失額)의산정(算定)은수용(收用)또는사용(使用)의재결당시(裁決當時)의가격(價格)을기준(基準)으로하되수용(收用)할토지(土地)에대(對)하여는인근토지(隣近土地)의거래가격(去來價格)을,사용(使用)할토지(土地)에대(對)하여는그토지(土地)및인근토지(隣近土地)의지료(地料),차임등(借賃等)을고려(考慮)한적정가격(適正價格)으로하여야한다.

②국토이용관리법(國土利用管理法)제29조제1항의규정(規定)에의하여기준지가(基準地價)가고시(告示)된지역(地域)에서의토지(土地)에대한보상(補償)은고시(告示)된기준지가(基準地價)를기준(基準)으로하되,기준지가(基準地價)대상지역(對象地域)공고일(公告日)로부터재결시(裁決時)까지의관계법령(關係法令)에의한당해토지(土地)의이용계획(利用計劃)또는당해지역(地域)과관계없는지역(地域)과관계없는인근토지(隣近土地)의지가변동율(地價變動率)·도매물가상승률(都賣物價上昇律)기타사항(事項)을참작(參酌)하여평가(評價)한금액(金額)으로행한다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 법률 제4120호로 배제되기 전의 것) 제29조 , (기준지가(基準地價)

①건설부장관(建設部長官)은지가(地價)의적정(適正)한유지(維持)와토지이용(土地利用)의증진을도모하기위하여지가(地價)를조사(調査)·평가(評價)하여중앙토지수용위원회(中央土地收用委員會)의확인을받아이를기준지가(基準地價)로고시(告示)하고,대통령령(大統領令)이정하는바에따라조제(調製)·공합(供合)하여야한다.이법(法)에의하여지정(指定)된도시지역(都市地域)과이미고시(告示)된기준지가(基準地價)가현실(現實)의토지거래가격(土地去來價格)과현저히차이(差異)가나는지역(地域)으로서대통령령(大統領令)으로정하는지역(地域)에서는고시(告示)후3년(年)을경과하지아니하는범위안에서대통령령(大統領令)이정하는기간(其間)이경과될때마다기준지가(基準地價)를다시조사(調査)하여고시(告示)한다.

②건설부장관(建設部長官)이제1항의규정(規定)에의하여기준지가(基準地價)를고시(告示)하고자할때에는미리대상지역(對象地域)을공고(公告)하여야한다.

③제1항의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)를평가(評價)함에있어서는대통령령(大統領令)이정하는바에의하여토지이용(土地利用)상황(狀況)이나주위환경(周圍環境)기타자연적(自然的)·사회적(社會的)조건(條件)이유사(類似)하다고통상(通常)인정되는일단(一段)의토지(土地)중에서선정(善政)한표준지(標準地)에대하여대상지역(對象地域)공고일현재(公告日現在)의단위면적당(單位面積當)정상가격(正常價格)(당해토지(土地)에대하여거래(去來)가행하여지는경우통상(通常)성립(成立)되는가격(價格)을말한다)을조사(調査)·평가(評價)한다.

④제3항의규정(規定)에의하여표준지(標準地)에대한평가(評價)를함에있어서는대통령령(大統領令)이정하는바에의하여인근유사(隣近類似)토지(土地)의거래가격(去來價格),임료(賃料)등을종합적(綜合的)으로고려(考慮)하여행하여야한다.

⑤제1항의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)는일반토지거래(一般土地去來)의지표(指標)가되고공공시설용지(公共施設用地)를매수(買收)하거나토지(土地)를수용(收用)하는경우에는그지가(地價)또는보상액(補償額)의기준(基準)으로하되기준지가대상지역공고일(基準地價對象地域公告日)부터매수(買收)또는보상액(補償額)의재결시까지의당해국토이용계획(國土利用計劃)또는당해지역(地域)과관계없는인근토지(隣近土地)의지가변동율(地價變動率)·도매물가상승율(都賣物價上昇率)·인근(隣近)유사토지(類似土地)의정상거래가격(正常去來價格)및기타사항(事項)을대통령령(大統領令)이정하는바에따라참작하여야하며,국가(國家)·지방자치단체(地方自治團體)와대통령령(大統領令)이정하는정부투자기관(政府投資機關)이기준지가(基準地價)가공시(公示)된지역(地域)안에서지가(地價)를산정(算定)하거나평가자(評價者)조사(調査)·평가(評價)할때에는기준지가(基準地價)를기준(基準)으로하되대통령령(大統領令)이정하는바에따라지가산정(地價算定)및조사(調査)·평가(評價)의목적별(目的別)로이를가감(加減)하여적용(適用)할수있다.

⑥제1항의기준지가(基準地價)에이의(異議)가있는자(者)는기준지가(基準地價)의공시일(公示日)로부터6월(月)이내에건설부장관(建設部長官)에게이의(異議)를신청(申請)할수있다.이경우건설부장관(建設部長官)은이를조사(調査)하여타당(妥當)하다고인정(認定)될때는조정(調整)하여고시(告示)한다.

⑦제1항내지제6항의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)의조사(調査)·평가방법(評價方法)및고시대상지역공고(告示對象地域公告)·표준지선정방법(標準地善政方法)및이의신청절차(異議申請節次)등에관하여필요한사항(事項)은대통령령(大統領令)으로정한다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 법률 제4120호로 개정되기 전의 것) 제29조의2 , (토지평가사((土地評價士)의면허(免許)등)

①제29조의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)의조사(調査)·평가(評價)와제21조의4제1항제1호에의한평가(評價)및기준지가(基準地價)가공시(公示)된지역(地域)내에서매수(買收)또는수용(收用)할토지(土地)기타권리(權利)를평가(評價)하게하기위하여토지평가사(土地評價士)를둔다.

②토지평가사(土地評價士)가되고자하는자(者)는건설부장관(建設部長官)이시행(施行)하는토지평가사(土地評價士)면허시험(免許試驗)에합격(合格)하고건설부장관(建設部長官)의면허(免許)를받아야한다.

③다음각호(各號)의1에해당하는자(者)는토지평가사(土地評價士)의면허(免許)를받을수없다.

1.미성년자

2.금치산자(禁治産者)·한정치산자(限定治産者)또는파산선고(破産宣告)를받고복권(復權)되지아니한자(者)

3.금고(禁錮)이상의형(形)의선고(宣告)를받고그집행(執行)이종료(終了)되거나집행(執行)을받지아니하기로확정(確定)된후2년(年)이경과되지아니한자(者)

4.공무원(公務員)으로서징계(懲戒)에의하여파면처분(罷免處分)을받은때로부터2년(年)이경과되지아니한자(者)또는징계(懲戒)에의하여해임처분(解任處分)을받은때로부터1년(年)이경과되지아니한자(者)

④토지평가사(土地評價士)면허시험(免許試驗)의응시자격(應試資格)·시험과목(試驗科目)기타토지평가사(土地評價士)면허(免許)에관하여필요한사항(事項)은대통령령(大統領令)으로정한다.

⑤건설부장관(建設部長官)은토지평가사(土地評價士)가다음각호(各號)의1에해당하는때에는그면허(免許)를취소(取消)할수있다.다만,제1호또는제2호의사유(事由)에해당하는때에는그면허(免許)를취소(取消)하여야한다.

1.제3항각호(各號)의1에해당하게된때

2.허위(許僞)기타부정(不正)한방법(方法)으로토지평가사(土地評價士)의면허(免許)를받은사실(事實)이판명(判明)된때

3.제29조의3제4항의규정(規定)에의한사무소개설등록(事務所開設登錄)을하지아니하고토지평가사(土地評價士)의업무(業務)를행한때

4.제29조의3제4항의규정(規定)에의한등록(登錄)의취소(取消)또는업무(業務)의정지명령(停止命令)을받고도계속하여그업무(業務)를영위(營爲)한때

5.제29조의5제1항의규정(規定)에위반(違反)하여허위(許僞)또는부정(不正)한평가(評價)를한때

6.제29조의5제3항의규정(規定)에위반(違反)한때, 구 국토이용관리법(1989.4.1. 법률 제4120호로 개정되기 전의 것) 제29조의3 , (토지평가사사무소(土地評價士事務所)의개설(開設)·등록(登錄)등)

①토지평가사(土地評價士)가개업(開業)을하고자할때에는건설부장관(建設部長官)에게사무소개설등록(事務所開設登錄)을하여야한다.

②면허(免許)를받은토지평가사(土地評價士)는건설부장관(建設部長官)이지정(指定)하는기관(機關)에서1년(年)이상의실무수습(實務修習)을거친후가아니면사무소(事務所)를개업(開業)할수없다.다만,토지평가사면허(土地評價士免許)를받은자(者)로서건설부장관(建設部長官)이인정하는기관(機關)에서1년(年)이상종사한경우에는그러하지아니하다.

③건설부장관(建設部長官)은토지평가사무(土地評價事務)의공정(公正)과토지평가사(土地評價士)의품위보전(品位保全)을위하여필요할때에는합동사무소(合同事務所)의개설(開設)을명할수있다.

④건설부장관(建設部長官)은토지평가사사무소(土地評價士事務所)개설등록자(開設登錄者)가다음각호(各號)의1에해당하는때에는사무소(事務所)의개설(開設)등록(登錄)을취소(取消)하거나1년(年)이내의기간(其間)을정하여그업무(業務)의정지를명(命)할수있다.다만,제5호의규정(規定)에의한업무정지(業務停止)의기간(其間)은그재판(裁判)이확정(確定)될때까지로한다.

1.토지(土地)의평가(評價)에있어서중대한과실(過失)이있거나그평가(評價)된토지(土地)의가격(價格)이심히부당한때

2.허위(許僞)기타부정(不正)한방법으로제1항의규정(規定)에의한등록을한때

3.제29조의4의규정(規定)에위반(違反)한때

4.제29조의5제2항또는제4항내지제7항의규정(規定)에위반한때

5.평가업무(評價業務)와관련하여형사사건(刑事事件)으로기소(起訴)된때

6.기타이법(法)또는이법(法)에의한명령(命令)이나처분(處分)에위반(違反)한때

⑤건설부장관(建設部長官)은토지평가사(土地評價士)에대하여감독상(監督上)필요한명령(命令)을발하거나소속공무원(所屬公務員)으로하여금사무처리상황(事務處理狀況)이나장부(帳簿)·서류(書類)기타물건(物件)을검사(檢査)하게할수있다.

⑥토지평가사합동사무소(土地評價士合同事務所)의개설(開設)및운영(運營)기타사무소개설등록(事務所開設登錄)에관하여필요한사항(事項)은대통령령(大統領令)으로정한다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 법률 제4120호로 개정되기 전의 것) 제29조의4 , (토지평가사(土地評價士)사무소(事務所)의명칭(名稱)

①토지평가사(土地評價士)사무소(事務所)는그명칭(名稱)중에합동사무소(合同事務所)는"토지평가사(土地評價士)합동사무소(合同事務所)”,기타의사무소(事務所)는“토지평가사사무소(土地評價士事務所)”라는용어를사용하여야한다.

②제1항의규정(規定)에의한명칭(名稱)를사용함에있어서는동일(同一)도(道)내에이미등록(登錄)되어있는토지평가사사무소(土地評價士事務所)와동일(同一)또는유사(類似)한명칭名稱)을사용하거나외국어(外國語)를사용하여서는아니된다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 법률 제4120호로 개정되기 전의 것) 제29조의5 , (토지평가사(土地評價士)의성실의무(誠實義務)등)

①토지평가사(土地評價士)는성실히그직무를수행하여야하며,허위(許僞)또는부정(不正)한평가(評價)를하여서는아니된다.

②토지평가사(土地評價士)는자기또는친족(親族)의소유토지(所有土地)등불공정(不公正)한평가(評價)를할우려가있다고인정되는토지(土地)는이를평가(評價)하여서는아니된다.

③토지평가사(土地評價士)는다른사람에게면허증(免許證)을대여(貸與)하거나또는부당하게이를행사(行使)하여서는아니된다.

④토지평가사(土地評價士)는동시에2이상의토지평가사사무소(土地評價士事務所)를개설(開設)하거나2이상의다른토지평가사사무소(土地評價士事務所)에종사할수없다.

⑤토지평가사(土地評價士)는토지(土地)·건물(建物)의매매업(賣買業)·중개업(仲介業)또는그대리업(代理業)을영위(營爲)하거나이들영업자(營業者)의고용인(雇傭人)으로종사할수없다.

⑥토지평가사(土地評價士)는건설부장관(建設部長官)이정하는보수(報酬)이외에는어떠한명목으로도그업무(業務)와관련하여보수(報酬)를받아서는아니된다.

⑦토지평가사(土地評價士)는그직무(職務)상알게된다른사람의비밀(秘密)을정당한사유(事由)없이누설(漏泄)하여서는아니된다.

【청구인】

문 정 섭 외 4인

【청구인들 대리인】

이 상 규

관련소송사건 : 서울고등법원 89구1238, 89구14641

토지수용재결처분취소 청구의 소

【주 문】

1989.4.1. 개정전의 토지수용법 제46조 제2항 (1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정) 및 1989.4.1. 삭제 전의 국토이용관리법 제29조 제5항 (1972.12.30. 법률 제2408호 신설, 1986.12.31. 법률 제3910호 개정)은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 중앙토지수용위원회를 상대로 하여 서울고등법원에 토지수용재결처분취소 청구의 소(89구1238 및 89구14641)를 제기하고, 그 재판의 전제가 된 1989.4.1. 법률 제4120호로서 개정되기 전의 토지수용법(이하 토지수용법이라 한다) 제46조 제2항(1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정) 및 1989.4.1. 법률 제4120호로서 삭제되기 전의 국토이용관리법(이하 국토이용관리법이라 한다) 제29조 제5항(1972.12.30. 법률 제2408호 신설, 1986.12.31. 법률 제3910호 개정)이 헌법에 위반된다하여 위 법원에 위헌여부심판의 제청을 신청하였으나 그 신청이 1990.5.4. 각하되자 같은 해 5.22. 이 사건 헌법 소원의 심판청구에 이른 것이다.

나. 심판의 대상

청구인들이 이 사건 헌법소원의 대상으로 삼은 법률조항은 토지수용으로 인한 손실보상에 있어 손실액의 산정시기 및 방법을 규정한 토지수용법 제46조 제2항 (법률 제3534호) 및 국토이용관리법 제29조 제5항 (법률 제3910호)이고, 그 내용은 다음과 같다.

토지수용법 제46조 제2항 , 국토이용관리법 제29조 제1항 의 규정에 의하여 기준지가가 고시된 지역에서의 토지에 대한 보상은 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가 대상지역 공고일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근 토지의 지가변동율·도매물가상승율 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다.

국토이용관리법 제29조 제5항, 제1항 의 규정에 의한 기준지가는 일반 토지거래의 지표가 되고 공공시설 용지를 매수하거나 토지를 수용하는 경우에는 그 지가 또는 보상액의 기준으로 하되 기준지가 대상지역 공고일로부터 매수 또는 보상액의 재결시까지의 당해 국토이용계획 또는 당해지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률·인근유사토지의 정상거래가격 및 기타사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 참작하여야 하며, 국가·지방자치단체와 대통령령이 정하는 정부투자기관이 기준지가가 고시된 지역안에서 지가를 산정하거나 평가자가 조사·평가할 때에는 기준지가를 기준으로 하되 대통령령이 정하는 바에 따라 지가산정 및 조사·평가의 목적별로 이를 가감하여 적용할 수 있다.

2. 청구인의 주장과 관계인의 의견

가. 청구인의 주장 요지

헌법 제23조 제3항 에서의 ‘정당한 보상’이란 완전보상을 뜻하는 것으로서 그 보상의 시기나 방법에 어떤 제한이 가해져서는 안된다는 취지이다. 그럼에도 토지수용법 제46조 제2항은 기준지가가 고시된 지역에 대하여는 손실보상액을 산정함에 있어서 피수용토지의 객관적 거래가격을 기준으로 하지 않고, 기준지가를 기준으로 하되 도매물가상승률 등을 참작하여 결정한다고 규정하고 있다. 이는 객관적 거래가격을 밑도는 가격을 보상금액으로 결정하도록 규정한 것으로서 헌법의 정당보상원칙에 명백히 반하는 것이다. 또한 위와 같이 고시된 기준지가를 기준으로하여 보상금액을 산정하려는 것은 개발이익을 환수하기 위한 것으로서 실질적으로는 수익자부담금의 과징으로서의 성격을 지니는 것으로서 수용당하지 아니한 인근 토지소유자들에 비하여 합리적 이유없이 차별하는 것이 되어 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에도 위배되는 것이다.

나. 법무부장관 및 건설부장관의 의견

기준지가에 의한 보상제도는 공공사업으로 발생하는 기대 및 개발이익을 모두 국민에게 돌아가게 하기 위하여 환수함으로써 투기적 목적의 부동산거래를 억제하여 효율적인 토지정책을 수행하기 위한 것이며, 보상의 기준이 되는 재결시까지는 시점보정이 행하여지게 되므로 보상당시의 객관적 거래가격을 반영하게 되는 것이다. 또한 개발이익은 원래 국민 모두에게 돌아가야 할 몫이므로 헌법이 보장하는 정당보상의 범위에는 포함될 수 없다.

3. 판 단

이 사건 헌법소원심판의 대상인 법률 제3534호의 토지수용법 제46조 제2항 및 법률 제3910호의 국토이용관리법 제29조 제5항 에 관하여 당 재판소가 1990.6.25. 선고한 89헌마107 사건의 결정에서 다음과 같은 이유로 헌법에 위반되지 아니한다고 판시하였다.

(1) 헌법 제23조 제3항 에서 규정한 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이다. 그러나 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이며, 완전보상의 범위에 포함되는 피수용토지의 객관적 가치 내지 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없다.

국토이용관리법 제29조 제5항 을 포함하여 제29조 내지 제29조의6에 의하여 평가된 기준지가는 그 평가의 기준이나 절차로 미루어 대상 토지가 대상지역공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로 볼 수 없고, 토지수용법 제46조 제2항이 들고 있는 시점보정의 방법은 보정결과의 적정성에 흠을 남길만큼 중요한 기준이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준을 적용한 것으로 판단되지 않는다.

따라서 토지수용법 제46조 제2항의 보상액을 산정함에 있어 개발이익을 배제하고, 기준지가의 고시일 이후 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법 제23조 제3항에 규정한 정당보상의 원리에 위배되는 것은 아니다.

(2) 보상액을 결정함에 있어서 토지수용법 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법은 다르지만 모두 개발이익을 배제하여야 한다는 원칙에는 일치하고 있으므로 기준지가 고시지역내의 토지인가 아닌가라는 우연한 사정에 의하여 보상액에 개발이익의 포함여부를 달리하여 토지소유자들을 합리적 이유없이 차별한다고는 볼 수 없다.

(3) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 않는다. 그것이 허용되지 않는다면, 모든 사항과 계층을 대상으로하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다.

우리의 법제하에서 특정한 토지소유자에게 개발이익이 귀속되는 것을 모든 경우에 배제하고 공익으로 완전히 환수시킬 수 있는 제도를 일시에 실시한다는 것은 사실상 불가능하고 지가의 공시지역을 확대하는 등 점진적인 개선방안을 모색하는 수밖에 없으며, 그 점진적 개선에 평등의 원칙이 어떤 장애가 될 수는 없는 것이다. 따라서 비록 수용되지 아니한 토지소유자가 보유하고 되는 개발이익을 포함하여 일체의 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치가 마련되지 아니한 제도적 상황에서 기준지가가 고시된 지역내에 피수용토지를 둔 토지소유자로부터서만 이를 환수한다고하여 합리적 이유없이 수용여부에 따라 토지소유자를 차별한 것이라고는 인정되지 아니하므로 헌법 제11조 제1항 이 규정하는 평등의 원칙에도 위반되지 아니한다.

4.결 론

이는 우리 재판소의 종래의 판례이며, 이제 이를 달리 판단하여야 할 별다른 사정의 변경이 있다고 인정되지 아니하므로 그 결정을 그대로 유지하기로하여 재판관 전원의 의견일치로 주문과 같이 결정한다.

1991.2.11.

재판장
재판관
조규광
이성렬
변정수
김진우
한병채
이시윤
최광률
김양균
김문희