土地收用法第46條第2項의違憲與否에관한憲法訴願

헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 全員裁判部

【판시사항】

가. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항(1989.4.1. 법률(法律) 제4120호로 개정(改正)되기 전(前)의 것)과 구(舊) 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6(1989.4.1. 법률(法律) 제4120호로 삭제(削除)되기 전(前)의 것에 의한 보상액산정(補償額算定)이 헌법(憲法) 제23조 제3항의 정당보상원리(正當補償原理) 위반여부(違反與否) 나. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제1항과 제2항의 보상액산정방법(補償額算定方法)의 상위(相違)와 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)

다. 단계적(段階的) 제도개선(制度改善)과 헌법상(憲法上)의 평등(平等)의 원칙(原則)

【결정요지】

가. 1. 헌법(憲法) 제23조 제3항에서 규정한 "정당(正當)한 보상(補償)"이란 원칙적으로 피수용재산(被收用財産)의 객관적(客觀的)인 재산가치(財産價値)를 완전(完全)하게 보상(補償)하여야 한다는 완전보상(完全補償)을 뜻하는 것이지만, 공익사업(公益事業)의 시행(施行)으로 인한 개발이익(開發利益)은 완전보상(完全補償)의 범위(範圍)에 포함되는 피수용토지(被收用土地)의 객관적(客觀的) 가치(價値) 내지 피수용자(被收用者)의 손실(損失)이라고는 볼 수 없다.

2. 법률(法律) 제4120호로 삭제되기 전의 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6에 의하여 평가(評價)된 기준지가(基準地價)는 그 평가(評價)의 기준(基準)이나 절차(節次)로 미루어 대상토지(對象土地)가 대상지역공고일당시(對象地域公告日當時) 갖는 객관적(客觀的) 가치(價値)를 평가(評價)하기 위한 것으로서 부적절(不適切)한 것으로 볼 수 없고, 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 들고 있는 시점보정(時點補正)의 방법(方法)은 보정결과(補正結果)의 적정성(適正性)에 흠을 남길만큼 중요한 기준(基準)이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준(基準)을 적용(適用)한 것으로 판단되지 않는다.

3. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 보상액(補償額)을 산정(算定)함에 있어 개발이익(開發利益)을 배제(排除)하고, 기준지가(基準地價)의 고시일이후(告示日以後) 시점보정(時點補正)을 인근토지(隣近土地)의 가격변동율(價格變動率)과 도매물가상승율(都賣物價上昇率) 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법(憲法) 제23조 제3항에 규정한 정당보상(正當補償)의 원리(原理)에 어긋나지 않는다.

나. 보상액(補償額)을 결정(決定)함에 있어서 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법(算定方法)은 다르지만 모두 개발이익(開發利益)을 배제(排除)하여야 한다는 원칙(原則)에는 일치(一致)하고 있으므로 기준지가고시지역내(基準地價告示地域內)의 토지(土地)인가 아닌가라는 우연한 사정(事情)에 의하여 보상액(補償額)에 개발이익(開發利益)의 포함여부(包含與否)를 달리하여 토지소유자(土地所有者) 들을 합리적(合理的) 이유(理由)없이 차별(差別)한다고 볼 수 없다.

다. 1. 헌법상(憲法上) 평등(平等)은 원칙(原則)은 국가(國家)가 언제 어디서 어떤 계층(階層)을 대상(對象)으로 하여 기본권(基本權)에 관한 상황(狀況)이나 제도(制度)의 개선(改善)을 시작할 것인지를 선택(選擇)하는 것을 방해(妨害)하지는 않는다. 만약 어떤 경우든지 모든 사항(事項)과 계층(階層)을 대상(對象)으로 하여 동시(同時)에 제도(制度)의 개선(改善)을 추진하여야 한다면 그 시행(施行)이 불가능(不可能)하다는 결과에 이르게 되어 불합리(不合理)할 뿐 아니라 평등(平等)의 원칙(原則)이 실현(實現)하고자 하는 가치(價値)와도 어긋나기 때문이다.

2. 비록 수용(收用)되지 아니한 토지소유자(土地所有者)가 보유(保有)하게 되는 개발이익(開發利益)을 포함(包含)하여 일체의 개발이익(開發利益)을 환수(還收)할 수 있는 제도적(制度的) 장치(裝置)가 마련되지 아니한 상황(狀況)에서, 기준지가(基準地價)가 고시(告示)된 지역내(地域內)에서 피수용토지(被收用土地)를 둔 토지소유자(土地所有者)로부터서만 이를 환수(還收)한다고 하여, 합리적(合理的) 이유(理由)없이 수용여부(收用與否)에 따라 토지소유자(土地所有者)를 차별(差別)한 것이라고는 인정되지 아니한다.

【참조조문】

헌법 제23조 제3항 , 구 토지수용법(1989.4.1 法律 제4120호로 改政되기 前의 것) 제46조 , (算定의時期및方法)

①손실액(損失額)의산정(算定)은수용(收用)또는사용(使用)의재결당시(裁決當時)의가격(價格)을기준(基準)으로하되수용(收用)할토지(土地)에대(對)하여는인근토지(隣近土地)의거래가격(去來價格)을,사용(使用)할토지(土地)에대(對)하여는그토지(土地)및인근토지(隣近土地)의지료(地料),차임등(借賃等)을고려(考慮)한적정가격(適正價格)으로하여야한다.

②국토이용관리법(國土利用管理法)제29조제1항의규정(規定)에의하여기준지가(基準地價)가고시(告示)된지역(地域)에서의토지(土地)에대한보상(補償)은고시(告示)된기준지가(基準地價)를기준(基準)으로하되,기준지가(基準地價)대상지역(對象地域)공고일(公告日)로부터재결시(裁決時)까지의관련법령(關聯法令)에의한당해토지(土地)의이용계획(利用計劃)또는당해지역(地域)과관계없는인근토지(隣近土地)의지가변동율(地價變動率)·도매물가상승률(都賣物價上昇率)기타사항(事項)을참작(參酌)하여평가(評價)한금액(金額)으로행한다. 제29조 , (基準地價)

①건설부장관(建設部長官)은지가(地價)의적정(適正)한유지(維持)와토지이용(土地利用)의증진을도모하기위하여지가(地價)를조사(調査)·평가(評價)하여중앙토지수용위원회(中央土地收用委員會)의확인을받아이를기준지가(基準地價)로고시(告示)하고,대통령령(大統領令)이정하는바에따라조제(調製)·공급(供給)하여야한다.이법(法)에의하여지정(指定)된도시지역(都市地域)과이미고시(告示)된기준지가(基準地價)가현실(現實)의토지거래가격(土地去來價格)과현저히차이(差異)가나는지역(地域)으로서대통령령(大統領令)으로정하는지역(地域)에서는그고시(告示)후3년(年)을경과하지아니하는범위안에서대통령령(大統領令)이정하는기간(期間)이경과될때마다기준지가(基準地價)를다시조사(調査)하여고시(告示)한다.

②건설부장관(建設部長官)이제1항의규정(規定)에의하여기준지가(基準地價)를고시(告示)하고자할때에는미리대상지역(對象地域)을공고(公告)하여야한다.

③제1항의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)를평가(評價)함에있어서는대통령령(大統領令)이정하는바에의하여토지이용(土地利用)상황(狀況)이나주위환경(周圍環境)기타자연적(自然的)·사회적(社會的)조건(條件)이유사(類似)하다고통상(通常)인정되는일단(一團)의토지(土地)중에서선정(選定)한표준지(標準地)에대하여대상지역(對象地域)공고일현재(公告日現在)의단위면적당(單位面積當)정상가격(正常價格)(당해토지(土地)에대하여거래(去來)가행하여지는경우통상(通常)성립(成立)되는가격(價格)을말한다)을조사(調査)·평가(評價)한다.

④제3항의규정(規定)에의하여표준지(標準地)에대한평가(評價)를함에있어서는대통령령(大統領令)이정하는바에의하여인근(隣近)유사토지(類似土地)의거래가격(去來價格),임료(賃料)등을종합적(綜合的)으로고려(考慮)하여행하여야한다.

⑤제1항의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)는일반토지거래(一般土地去來)의지표(指標)가되고공공시설용지(公共施設用地)를매수(買收)하거나토지(土地)를수용(收用)하는경우에는그지가(地價)또는보상액(補償額)의기준(基準)으로하되기준지가대상지역공고일(基準地價對象地域公告日)로부터매수(買收)또는보상액(補償額)의재결시까지의당해국토이용계획(國土利用計劃)또는당해지역(地域)과관계없는인근토지(隣近土地)의지가변동율(地價變動率)·도매물가상승률(都賣物價上昇率)·인근(隣近)유사토지(類似土地)의정상거래가격(正常去來價格)및기타사항(事項)을대통령령(大統領令)이정하는바에따라참작하여야하며,국가(國家)·지방자치단체(地方自治團體)와대통령령(大統領令)이정하는정부투자기관(政府投資機關)이기준지가(基準地價)가고시(告示)된지역(地域)안에서지가(地價)를산정(算定)하거나평가자(評價者)가조사(調査)·평가(評價)할때에는기준지가(基準地價)를기준(基準)으로하되대통령령(大統領令)이정하는바에따라지가산정(地價算定)및조사(調査)·평가(評價)의목적별(目的別)로이를가감(加減)하여적용(適用)할수있다.

⑥제1항의기준지가(基準地價)에이의(異議)가있는자(者)는기준지가(基準地價)의고시일(告示日)로부터6월(月)이내에건설부장관(建設部長官)에게이의(異議)를신청(申請)할수있다.이경우건설부장관(建設部長官)은이를심사(審査)하여타당(妥當)하다고인정(認定)될때는조정(調整)하여고시(告示)한다.

⑦제1항내지제6항의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)의조사(調査)·평가방법(評價方法)및고시(告示)대상지역공고(對象地域公告)·표준지선정방법(標準地選定方法)및이의신청절차(異議申請節次)등에관하여필요한사항(事項)은대통령령(大統領令)으로정한다. 제29조의2 , (土地評價士의免許등)

①제29조의규정(規定)에의한기준지가(基準地價)의조사(調査)·평가(評價)와제21조의4제1항제1호에의한평가(評價)및기준지가(基準地價)가고시(告示)된지역(地域)내에서매수(買收)또는수용(收用)할토지(土地)기타권리(權利)를평가(評價)하게하기위하여토지평가사(土地評價士)를둔다.

②토지평가사(土地評價士)가되고자하는자(者)는건설부장관(建設部長官)이시행(施行)하는토지평가사(土地評價士)면허시험(免許試驗)에합격(合格)하고건설부장관(建設部長官)의면허(免許)를받아야한다.

③다음각호(各戶)의1에해당하는자(者)는토지평가사(土地評價士)의면허(免許)를받을수없다.

1.미성년자(未成年者)

2.금치산자(禁治産者)·한정치산자(限定治産者)또는파산선고(破産宣告)를받고복권(復權)되지아니한자(者)

3.금고(禁錮)이상의형(刑)의선고(宣告)를받고그집행(執行)이종료(終了)되거나집행(執行)을받지아니하기로확정(確定)된후2년(年)이경과되지아니한자(者)

4.공무원(公務員)으로서징계(懲戒)에의하여파면처분(罷免處分)을받은때로부터2년(年)이경과되지아니한자(者)또는징계(懲戒)에의하여해임처분(解任處分)을받은때로부터1년(年)이경과되지아니한자(者)

④토지평가사(土地評價士)면허시험(免許試驗)의응시자격(應試資格)·시험과목(試驗科目)기타토지평가사(土地評價士)면허(免許)에관하여필요한사항(事項)은대통령령(大統領令)으로정한다.

⑤건설부장관(建設部長官)은토지평가사(土地評價士)가다음각호(各戶)의1에해당하는때에는그면허(免許)를취소(取消)할수있다.다만제1호또는제2호의사유(事由)에해당하는때에는그면허(免許)를취소(取消)하여야한다.

1.제3항각호(各戶)의1에해당하게된때

2.사위(詐僞)기타부정(不正)한방법(方法)으로토지평가사(土地評價士)의면허(免許)를받은사실(事實)이판명(判明)된때

3.제29조의3제1항의규정(規定)에의한사업소개설등록(事業所開設登錄)을하지아니하고토지평가사(土地評價士)의업무(業務)를행한때

4.제29조의3제4항의규정(規定)에의한등록(登錄)의취소(取消)또는업무(業務)의정지명령(停止命令)을받고계속하여그업무(業務)를영위(營爲)한때

5.제29조의5제1항의규정(規定)에위반(違反)하여허위(虛僞)또는부정(不正)한평가(評價)를한때

6.제29조의5제3항의규정(規定)에위반(違反)한때, 구 국토이용관리법(1989.4.1. 法律 제4120호로 削除되기 前의 것) 제29조의3 , (土地評價士業務所의開設·登錄등)

①토지평가사(土地評價士)가개업(開業)을하고자할때에는건설부장관(建設部長官)에게사무소개설등록(事務所開設登錄)을하여야한다.

②면허(免許)를받은토지평가사(土地評價士)는건설부장관(建設部長官)이지정(指定)하는기관(機關)에서1년(年)이상의실무수습(實務修習)을거친후가아니면사무소(事務所)를개설(開設)할수없다.다만,토지평가사면허(土地評價士免許)를받은자(者)로서건설부장관(建設部長官)이인정하는기관(機關)에서1년(年)이상종사한경우에는그러하지아니하다.

③건설부장관(建設部長官)은토지평가업무(土地評價業務)의공정(公正)과토지평가사(土地評價士)의품위보전(品位保全)을위하여필요한때에는합동사무소(合同事務所)의개설(開設)을명(命)할수있다.

④건설부장관(建設部長官)은토지평가사사무소(土地評價士事務所)개설등록자(開設登錄者)가다음각호(各戶)의1에해당하는때에는사무소(事務所)의개설(開設)등록(登錄)을취소(取消)하거나1년(年)이내의기간(期間)을정하여그업무(業務)의정지를명(命)할수있다.다만,제5호의규정(規定)에의한업무정지(業務停止)의기간(期間)은그재판(裁判)이확정(確定)될때까지로한다.

1.토지(土地)의평가(評價)에있어서중대한과실(過失)이있거나그평가(評價)된토지(土地)의가격(價格)이심히부당한때

2.사위(詐僞)기타부정(不正)한방법으로제1항의규정(規定)에의한등록(登錄)을한때

3.제29조의4의규정(規定)에위반(違反)한때

4.제29조의5제2항또는제4항내지제7항의규정(規定)에위반(違反)한때

5.평가업무(評價業務)와관련하여형사사건(刑事事件)으로기소(起訴)된때

6.기타이법(法)또는이법(法)에의한명령(命令)이나처분(處分)에위반(違反)한때

⑤건설부장관(建設部長官)은토지평가사(土地評價士)에대하여감독상(監督上)필요한명령(命令)을발하거나소속공무원(所屬公務員)으로하여금업무처리상황(業務處理狀況)이나장부(帳簿)·서류(書類)기타물건(物件)을검사(檢査)하게할수있다.

⑥토지평가사합동사무소(土地評價士合同事務所)의개설(開設)및운영(運營)기타사무소개설등록(事務所開設登錄)에관하여필요한사항(事項)은대통령령(大統領令)으로정한다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 法律 제4120호로 削除되기 前의 것) 제29조의4 , (土地評價士事務所의名稱)

①토지평가사사무소(土地評價士社務所)는그명칭(名稱)중에합동사무소(合同事務所)는"토지평가사(土地評價士)합동사무소(合同事務所)",기타의사무소(事務所)는"토지평가사사무소(土地評價士事務所)"라는용어(用語)를사용하여야한다.

②제1항의규정(規定)에의한명칭(名稱)을사용함에있어서는동일도(同一道)내에이미등록(登錄)되어있는토지평가사사무소(土地評價士事務所)와동일(同一)또는유사(類似)한명칭(名稱)을사용하거나외국어(外國語)를사용하여서는아니된다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 法律 제4120호로 削除되기 前의 것) 제29조의5 , (土地評價士의誠實義務등)

①토지평가사(土地評價士)는성실히그직무를수행하여야하며,허위(虛僞)또는부정(不正)한평가(評價)를하여서는아니된다.

②토지평가사(土地評價士)는자기또는친족(親族)의소유토지(所有土地)등불공정(不公正)한평가(評價)를할우려가있다고인정되는토지(土地)는이를평가(評價)하여서는아니된다.

③토지평가사(土地評價士)는다른사람에게면허증(免許證)을대여(貸與)하거나또는부당하게이를행사(行使)하여서는아니된다.

④토지평가사(土地評價士)는동시에2이상의토지평가사사무소(土地評價士事務所)를개설(開設)하거나2이상의다른토지평가사사무소(土地評價士事務所)에종사할수없다.

⑤토지평가사(土地評價士)는토지(土地)·건물(建物)의매매업(매매업)·중개업(仲介業)또는그대리업(代理業)을영위(營爲)하거나이들영업자(營業者)의고용인(雇傭人)으로종사할수없다.

⑥토지평가사(土地評價士)는건설부장관(建設部長官)이정하는보수(報酬)이외에는어떠한명목(名目)으로도그업무(業務)와관련하여보수(報酬)를받아서는아니된다.

⑦토지평가사(土地評價士)는그직무상(職務上)알게된다른사람의비밀(秘密)을정당한사유(事由)없이누설(漏泄)하여서는아니된다. 구 국토이용관리법(1989.4.1. 法律 제4120호로 削除되기 前의 것) 제29조의6 , (名稱의사용금지)

토지평가사(土地評價士)로서사무소개설등록(事務所開設登錄)을한자(者)가아닌자(者)는"토지평가사(土地評價士)합동사무소(合同事務所)"또는"토지평가사사무소(土地評價士事務所)"라는명칭(名稱)을사용할수없다.

【청구인】

서 상 주 외 2명

【대리인 변호사】

이 상 규

관련소송사건 서울고등법원 88구7318 토지수용재결처분취소청구의 소

【주 문】

1989.4.1. 개정전의 토지수용법 제46조 제2항 (1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정)은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 서울고등법원에 토지수용재결처분취소청구의 소(88구7318)를 제기하고, 그 재판의 전제가 된 토지수용법 제46조 제2항(1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정)이 헌법에 위반된다하여 위 법원에 위헌여부심판의 제청을 신청하였으나 그 신청이 1989.5.19. 기각되자, 1989.5.24. 이 사건 헌법소원의 심판청구에 이른 것이다.

나. 심판의 대상

청구인이 이 사건 헌법소원의 대상으로 삼은 법률의 조항은 토지수용으로 인한 손실보상에 있어 손실액의 산정시기 및 방법을 규정한 토지수용법(이하 법이라 한다) 제46조 제2항이다. 위 법률의 조항은 원래 1971.1.19. 법률 제2293호로 신설된 것인데, 그 뒤 1981.12.31. 법률 제3534호와 1989.4.1. 법률 제4120호에 의하여 두차례 개정되었다. 이 사건 헌법소원의 원인이 된 토지수용의 재결은 위 법률 제 4120호의 시행일인 1989.7.1. 이전에 이루어졌으므로 그 손실액의 산정시기나 방법은 위법률 제3534호에 의한 개정조항에 의하여 정해져야 할 것이다. 따라서 이 사건 헌법소원의 대상은 법률 제 3534호의 제46조 제2항(이하 법 제46조 제2항이라 한다)이다. 위 법률의 조항은 이미 개정되어진 것이기는 하나, 이 사건의 관련소송사건에 대하여 위헌여부를 판단하여야 하는 것이다(헌법재판소 1989.12.18. 선고, 89헌마 32,33 결정 참조). 그 법률의 조항의 내용은 다음과 같다.

국토이용관리법 제29조 제1항 의 규정에 의하여 기준지가가 고시된 지역에서의 토지에 대한 보상은 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가대상지역 공고일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다.” 한편 토지수용에 대한 손실보상의 원칙규정으로서 기준지가가 고시되지 아니한 지역에 적용되는 같은 조 제1항은 다음과 같다.

“손실액의 산정은 수용 또는 사용의 재결당시의 가격을 기준으로 하되 수용할 토지에 대하여는 인근토지의 거래가격을, 사용할 토지에 대하여는 그 토지 및 인근토지의 지료, 차임 등을 고려한 적정가격으로 하여야 한다".

2. 청구인들의 주장과 관계인의 의견

가. 청구인들의 주장요지

(1) 헌법 제 23조 제3항 이 규정한 '정당한 보상’이란 피수용재산의 객관적 가치를 기준으로 하는 완전보상을 뜻하는 것으로서 그 보상의 시기나 방법에 어떤 제한이 가해져서도 아니된다는 취지이다. 법 제46조 제1항이 보상액의 산정은 거래가격과 적정가격을 기준으로 하여야 한다고 규정한 것도 바로 그러한 원칙을 명시한 것이라고 볼 것이다.

그런데도 법 제46조 제2항은 유독 기준지가가 공시된 지역에 대해서는 손실보상을 산정함에 있어 피수용토지의 객관적 거래가격을 기준으로 하는 것이 아니라, 기준지가를 기준으로 하되 도매물가상승률 등을 참작하여 결정한다고 규정하고 있다. 이는 소비자물가상승률이 아닌 도매물가 상승률을 참작한다는 점에서도 나타나듯이 객관적 거래가격과는 달리 경험칙상 그에 밑도는 가격을 보상금액으로 결정하도록 규정한 것으로서 헌법의 정당보상원칙에 명백히 반하는 규정이다.

기준지가에 의한 손실보상이 부동산투기의 억제라는 토지정책의 효율적인 수행을 위하여 도입된 것이라 하더라도 이는 헌법상 정당보상의 원칙과 기본권제한에 있어서의 과잉금지의 원칙에 어긋나는 규정이다. 투기적 거래에 의한 지가상승의 억제라는 정책목표는 토지거래신고제의 확대실시나 조세제도의 개선 등에 의해서도 충분히 그 성과를 기대할 수 있기 때문이다.

(2) 법 제46조 제2항이 이미 고시된 기준지가를 기준으로 하여 보상금액을 산정하려는 것은 개발이익을 환수하기 위한 것으로서 실질적으로는 수익자 부담금의 과징으로서의 성격을 지닌다.

그러나 이와 같이 보상금액을 감액하는 방법으로 수익자 부담금을 과징하게 되면, 개발이익은 피수용토지뿐 아니라 인근의 토지에서도 발생하였음에도 불구하고 피수용자에 대해서만 그 이익을 환수하는 결과가 되므로 결국 인근하여 토지를 소유하고 있는 자들에 비하여 수용여부에 따라 합리적 이유없이 차별하는 것이 되어 평등의 원칙에 부합하지 않게 되는 것이다. 이점은 이 사건 토지수용 이후 개발이익환수에 관한 법이 제정되었다 하여 결론을 달리할 수 없는 것이다.

또한 같은 공익사업지역내에 있는 토지 가운데에도 기준지가가 고시된 지역의 토지소유자와 그 고시되지 아니한 인접지역의 토지소유자는 각각 법 제46조 제2항과 제1항의 서로 다른 기준에 의한 보상을 받게 되어 보상액이 균형을 이루지 못하게 되는 것은 필연적이므로 이 점도 평등의 원칙에 부합되지 않는다. 이는 국토의 대부분에 대하여 기준지가가 고시되어 고시되지 아니한 지역이 극히 예외적으로 존재한다 하더라도 달리 보아야 할 것은 아니다. 더욱이 이 사건 토지수용이후 지가공시및토지등의평가에관한법률이 제정되어 전국토에 대하여 지가공시가 이루어진다고 한들 이 사건 토지수용의 합헌성 여부에 어떤 영향을 줄 수는 없는 것이다

나. 법무부장관 및 건설부장관의 의견

기준지가에 의한 보상제도는 공공사업으로 발생하는 기대, 투기가격 및 개발이익을 국민 모두에게 돌아가게 하기 위하여 환수함으로써 투기적 목적의 부동산거래를 억제하여 효율적인 토지정책을 수행하기 위한 것이다.

법 제46조 제2항에 의한 보상의 기준이 되는 기준지가는 대상지역 공고일 현재 표준지의 정상가격을 조사·평가하여 결정되는 것이므로 거래가격을 반영하고 있는데다가, 보상의 기준이 되는 재결시까지는 시점보정이 행하여지게 되므로 결과적으로 보상당시의 객관적 거래가격을 반영하는 것이다. 더구나 기준지가 자체가 재고시의 제도적 장치에 의하여 현실가격과 동떨어지지 않도록 배려하고 있으며, 보상평가시 평가자의 자의를 배제하는 기능을 가지고 있다. 법 제46조 제2항에 의하여 보상가격을 결정함에 있어서는 지가변동에 영향을 미치는 토지 이용계획 등을 고려함으로써 개발이익을 배제하기는 하나, 개발이익은 원래 국민 모두에게 돌아가야 할 몫이므로 헌법이 보장하는 정당보상의 범위내에는 포함될 수 없는 것이다. 따라서 법 제46조 제2항에 의하여 결정되는 손실보상은 공공사업으로 인한 가격변동 부분만을 배제한 산정당시의 거래가격이라 할 것이다.

기준지가 고시된 지역은 전국토의 약 97퍼센트에 이르므로 실제로는 거의 전국토가 법 제46조 제2항에 의하여 보상받게 되어 고시지역에 포함되는지의 여부에 따라 토지소유자가 차별된다고 볼 여지는 거의 없고, 앞으로 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의하여 전국을 대상으로 지가공시가 이루어질 전망이므로 그러한 차별문제는 더욱 존재할 수 없게 된다. 또 국토이용관리법 제3조의 2는 이미 공공사업의 시행으로 인한 개발이익을 인근 토지소유자로부터 환수할 수 있도록 규정하고 있고, 그에 따라 장차 개발이익환수에 관한 법이 제정될 것이므로(이미 1989.12.30. 법률 제4175호로 제정되었다.) 손실보상을 산정함에 있어 개발이익을 배제하는 것이 토지를 수용당하지 아니한 인근토지의 소유자보다 부당한 처우를 받는 것이라고도 볼 수 없다.

3. 판 단

가. 정당보상의 원칙

(1) 헌법 제23조 제3항 은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 헌법이 규정한 ‘정당한 보상’이란 이 사건 소원의 발단이 된 소송사건에서와 같이 손실보상의 원인이 되는 재산권의 침해가 기존의 법질서 안에서 개인의 재산권에 대한 개별적인 침해인 경우에는 그 손실 보상은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로서 보상금액 뿐만 아니라 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니된다는 것을 의미한다고 할 것이다.

재산권의 객체가 갖는 객관적 가치란 그 물건의 성질에 정통한 사람들의 자유로운 거래에 의하여 도달할 수 있는 합리적인 매매가능가격 즉 시가에 의하여 산정되는 것이 보통이다.

(2) 그러나 토지의 경우에는 위치·면적·지형·환경 및 용도 등 가격형성에 영향을 미치는 제반요소가 서로 흡사한 다른 토지를 목적물로 하여 다수의 공급자나 수요자가 합리적인 가겨으로 거래한 경우를 상정한다는 것은 어려운 일이므로 그 시가를 곧바로 산정할 수는 없는 노릇이다. 따라서 토지의 경우 시가의 산정은 부득이 위치나 용도가 비슷하여 가장 근사한 가치를 지닌 것으로 예상되는 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 추산하는 방법에 의할 수 밖에 없다. 인근유사토지의 거래가격은 직접 피수용토지의 객관적 가치와 완전히 일치하는 것이라고는 볼 수 없으므로 이를 기준으로 하여 양 토지간의 가격형성에 영향을 미치는 제요소를 종합적으로 고려한 합리적인 조정을 거쳐야 비로소 피수용토지의 객관적 가치로 평가될 수 있는 것이다. 이러한 평가는 피수용토지나 인근유사토지의 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하여야 하며, 소유자가 갖는 주관적 가치, 투기적 성격을 띄고 우연히 결정된 거래가격 또는 흔히 불리우는 호가, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용이나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 가격 등에 좌우되어서는 아니된다.

토지의 수용에 관한 원칙적인 법률의 조항인 법 제46조 제1항이 피수용토지에 관한 손실액의 산정은 ‘인근토지의 거래가격을 고려한 적정가격’으로 하여야 하고, 사용할 토지에 관한 손실은 그 토지 및 인근토지의 지료·차임 등을 고려한 적정가격으로 보상하여야 한다고 한 것은 바로 이러한 시가의 산정방법을 규정한 것이라 할 것이다.

(3) 공익사업의 시행이 계획 공표되면, 통상의 경우 그 대상토지의 이용가치가 장차 증가될 것을 기대하여 지가는 그 기대치만큼 미리 상승하게 되는데, 이러한 개발이익도 당해 토지의 객관적 가치의 일부로서 당연히 시가에 포함되어야 하는지의 여부가 문제된다. 법은 보상금액의 산정방법을 이원화하여 원칙적으로는 법 제46조 제1항을 적용하도록 하면서도 기준지가가 고시된 지역에서의 보상금액 산정은 같은 조 제2항의 규정에 의하여 재결당시의 거래가격이 아니라 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가 대상지역공고일로부터 재결시까지의 당해 토지의 이용계획이나 인근토지의 지가변동률, 도매물가상승률 및 기타 사항 등을 참작하여 평가한 금액으로 행하도록 하고 있어 개발이익을 보상액의 산정에서 배제하고 있다.

공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 기업자의 투자에 의하여 발생하는 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니다. 따라서 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때, 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것은 아니고, 오히려 투자자인 기업자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다.

또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로 그것이 피수용토지가 수용당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없다. 개발이익이란 시간적으로 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화 될 수 있는 것이므로 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가부분은 공익사업의 시행을 볼모로 한 주관적 가치부여에 지나지 않는다. 즉 수용에 의하여 토지소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이다. 그러므로 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용토지의 사업시행당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다.

따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없으므로, 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고는 판단되지 않는다.

(4) 이와 같이 개발이익을 보상액에서 배제하고 산정한다고 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니라고 하더라도, 그 배제방법이 적절하지 않으면 아니된다. 수용당시 피수용토지가 갖는 객관적 가치로서 개발이익을 배제한 금액을 적정하게 산정하기 위해서는 먼저 기준지가가 대상지역 공고일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이어야 할 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하여야 하며, 대상지역 공고일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법 또한 적정한 것이어야 한다.

기준지가는 국토이용관리법 제29조 내지 제29조의 6(1972.12.30. 법률 제2408호 제정 : 1978.12.5. 법률 제 3139호 개정 : 1982.12.31. 법률 제 3642호 개정 : 1983.12.31. 법률 제3707호 개정 : 1989.4.1. 법률 제 4120호 삭제)의 규정에 의하여 지가의 적정한 유지와 토지이용의 중진을 도모하기 위하여 건설부장관이 조사·평가하여 중앙토지수용위원회의 확인을 받아 고시하는 것이다.

기준지가를 평가함에 있어서는 토지이용상황이나 주위환경 기타 자연적·사회적 조건이 유사하다고 통상 인정되는 일단의 토지중에서 선정한 표준지에 대하여 대상지역 공고일 현재의 단위면적당 정상가격 즉, 당해토지에 대하여 거래가 행해지는 경우 통상 성립되는 가격을 조사·평가하는 것이며, 일정한 기준에 의한 인근유사토지의 거래가격, 임료 등을 종합적으로 고려하여 행하여 지게 된다(위 법률 제3139호 제29조 제3항, 제4항), 이와 같이 국토이용관리법은 기준지가를 대상지역공고일 당시 표준지의 시가로서 당해 표준지의 객관적 가치를 반영하는 가격이여야 하는 것으로 규정하고 있다.

표준지는 원칙적으로 1제곱킬로미터(토지 이용상황이나 주위환경 기타 자연적·사회적 조건이 유사하다고 통상 인정되는 경우에는 3제곱키로미터)를 단위로하여 전답·대지·임야 및 잡종지의 5개 지목으로 구분하여 선정하고, 각각의 지목별로 토지의 이용상황이나 조건에 따라 3등급 이내로 세분하여 그 지목별 등급에 따라 하나의 표준지를 정함을 원칙으로 하되, 경우에 따라서는 지목이나 등급이 추가될 수도 있으므로

재판장
재판관
조규광
이성렬
변정수
김진우
한병채
이시윤
최광률
김양균
김문희