농업기반공사및농지관리기금법위헌확인

헌법재판소 2000. 11. 30. 선고 99헌마190 전원재판부

【판시사항】

가. 농지개량조합이 사법인으로서 기본권의 주체가 되어 헌법소원의 청구인적격을 갖는지 여부(소극)

나. 기존 농지개량조합들 및 농지개량조합연합회와 농어촌진흥공사를 각 해산하여 신설되는 농업기반공사에 합병시키도록 한 농업기반공사및농지관리기금법 부칙 제2조 제2호 , 제8조 가 농지개량조합 조합원의 결사의 자유, 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)

다. 기존 농지개량조합의 재산을 신설되는 농업기반공사가 포괄승계토록 한 같은 법 부칙 제9조 제1항, 제2항이 농지개량조합 조합원의 재산권을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 농지개량조합은 농지소유자의 조합가입이 강제되는 점, 조합원의 출자에 의하여 조합재산이 형성되는 것이 아니라 국가 등이 설치한 농업생산기반시설을 그대로 인수하는 점, 조합의 합병·분할·해산은 법정 사유로 제한되어 있는 점, 조합원은 그 자격을 상실하지 않는 한 조합에서 임의탈퇴할 수 없는 점, 탈퇴되는 경우에도 조합에 대한 지분반환청구는 허용되지 않는 점, 해산한 조합의 잔여재산은 조합원들에게 분배되지 아니하고 농지개량조합자립육성금고에 납입되는 점, 조합원들에게 조합비를 부과·징수하여 경비에 충당하나 그 징수절차가 지방세체납처분의 예에 의하고 이용료의 성격을 띠고 있는 점, 조합과 그 직원과의 관계는 공법상의 특별권력관계인 점, 주요사업인 농업생산기반시설의 정비·유지·관리사업은 농업생산성의 향상 등 그 조합원들의 권익을 위한 것만이 아니고 수해의 방지 및 수자원의 적정한 관리 등 일반국민들에게도 직접 그 영향을 미치는 고도의 공익성을 띠고 있는 점 등 농지개량조합의 조직, 재산의 형성·유지 및 그 목적과 활동전반에 나타나는 매우 짙은 공적인 성격을 고려하건대, 이를 공법인이라고 봄이 상당하므로 헌법소원의 청구인적격을 인정할 수 없다.

나. 결사의 자유에서의 결사란 자연인 또는 법인이 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합한 단체를 말하는 것으로 공적책무의 수행을 목적으로 하는 공법상의 결사는 이에 포함되지 아니한다. 따라서 농지개량조합을 공법인으로 보는 이상, 이는 결사의 자유가 뜻하는 헌법상 보호법익의 대상이 되는 단체로 볼 수 없어 조합이 해산됨으로써 조합원이 그 지위를 상실하였다고 하더라도 조합원의 '결사의 자유'가 침해되었다고 할 수 없다.

한편 법인의 설립 및 존속은 그 자체가 간접적인 직업선택 또는 직업수행의 한 방법으로서 농조의 해산 및 공사에의 합병으로 인하여 조합원이 그 소속 조합을 존속시키지 못하게 됨에 따라 직업의 자유를 제한받는 듯이 보이나, 앞에서 본 바와 같이 농지개량조합을 공법인으로 보아 결사의 자유의 대상이 되는 결사체임을 부정하는 이상 법인의 설립·존속과 관련하여 별도로 '직업의 자유'가 침해된다고 보기 어렵다.

다. 농지개량조합의 재산은 기본적으로 국가·지방자치단체 또는 농진공이 설치한 기반시설을 포괄승계한 것으로서, 조합원 개개인이 그에 대한 지분을 갖거나 지분에 상응한 반환청구권을 행사할 수 없다. 즉 농지개량조합의 재산은 조합원 개개인에 귀속되어 그들의 사적 이익을 위하여 사용되는 것이 아니라, 농업기반시설의 유지·관리 및 이용의 확보라는 공적 기능을 보장하고 원활하게 하고자 설정되고 유지되는 것으로서, 조합원 개개인을 위하여 헌법상 보장되는 재산권의 대상이 된다고 보기 어렵다.

【심판대상조문】

농업기반공사및농지관리기금법(1999. 2. 5. 법률 제5759호) 부칙 제2조

중제2호, 제7조 , 제8조 , 제9조

중제1항,제2항

【참조조문】

헌법 제15조 , 제21조

제1항, 제23조 , 제32조

제1항

【참조판례】

헌재 , 1991. 3. 11. 90헌마28 판례집 3, 63 헌재 , 1998. 3. 26. 96헌마345, 판례집 10-1, 295 대법원 , 1977. 7. 26. 선고 76다3022 판결(공1977, 10240) 대법원 , 1985. 4. 9. 선고 83누399 판결(공1985, 736) 대법원 , 1992. 9. 14. 선고 92다19347 판결(공1992, 2880) 대법원 , 1995. 6. 9. 선고 94누10870 판결(공1995, 2401) 대법원 , 1999. 12. 28. 선고 99다8834 판결(공2000, 362) 헌재 , 1994. 2. 24. 92헌바43, 판례집 6-1, 72 헌재 , 1996. 4. 25. 92헌바47, 판례집 8-1, 370

【청구인】

양평농지개량조합 외 3인

【청구인들 대리인 변호사】

이석연

【주 문】

청구인 김정권의 청구를 기각하고, 청구인 양평농지개량조합, 김용 및 박경필의 청구를 각 각하한다.

【이 유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인 양평농지개량조합은 기존 농지개량조합법(1995. 12. 29. 법률 제5077호, 이하 "농조법"이라 한다)에 의한 농지개량조합(이하 "농조"라 한다) 중의 하나이고, 청구인 김정권은 동법에 의한 서산농조의 조합원이며, 청구인 김용은 동법에 의한 파주농조의 직원이자 동 농조의 노동조합 대표이고, 청구인 박경필은 동법에 의한 농지개량조합연합회(이하 "농조연"이라 한다)의 직원이자 농조연 노동조합의 대표이다.

(2) 그런데, 농업기반공사및농지관리기금법(1999. 2. 5. 법률 제5759호, 2000. 1. 1. 시행, 이하 "법"이라고 한다)에 의하면, ① 기존의 농조와 농조연 및 농어촌진흥공사및농지관리기금법(1990. 4. 7. 법률 제4229호)에 의한 농어촌진흥공사(이하 "농진공"이라 한다)는 각 해산되어 새로 설립되는 농업기반공사(이하 "공사"라 한다)에 합병된 것으로 보며, ② 농조, 농조연 및 농진공의 직원은 공사의 직원으로 보고, ③ 농조, 농조연 및 농진공의 재산 기타 권리와 의무는 신설된 공사가 포괄승계하게 된다.

(3) 이에 청구인들은 법의 시행에 의하여, 그들의 의사와는 무관하게 농조가 해산되고 공사로 합병되게 되었을 뿐만 아니라, 농조의 재산이 모두 공사로 이전되고, 직원들의 소속이 변경되어 근로조건이 악화되며, 농조 또는 농조연의 직원들로 구성된 노동조합이 소멸하여 노동조합대표로서 더 이상 종전의 업무를 수행할 수 없게 됨으로써, 헌법상 보장된 결사의 자유, 직업의 자유, 재산권 및 근로의 권리 등 기본권을 침해당하게 되었다고 주장하면서 1999. 4. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인들은 법 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 청구인들이 주장하는 청구이유 및 각자 침해당하였다는 기본권들의 내용에 비추어 보면, (1) 농조법의 폐지를 규정한 법 부칙 제2조 제2호 , (2) 농조 직원의 공사에의 승계를 규정한 법 부칙 제7조 , (3) 농조의 해산과 공사에의 합병을 규정한 법 부칙 제8조 , (4) 농조 재산을 공사가 포괄승계토록 하는 법 부칙 제9조 제1항 , 제2항 이 이 사건 심판대상조문이 된다고 할 것이다(한편 청구인들 대리인은, 법 시행과 동시에 농조 임원의 임기가 종료된 것으로 간주하도록 하는 법 부칙 제6조 본문의 규정이 농조 임원의 직업의 자유를 침해하며, 법 부칙 제8조 등에 의하여 농조가 해산됨과 동시에 농조연도 해산되어 공사에 합병됨으로써 농조연의 결사의 자유, 직업의 자유 등 기본권도 침해된다고 주장하나, 위 주장은 각 청구인 아닌 자의 기본권침해를 주장하는 것으로서 자기관련성이 없고, 이를 청구인들의 나머지 주장을 이유있게 하기 위하여 덧붙인 것에 불과하므로 따로 이 사건 심판대상에 포함시키지는 아니하기로 한다).

〔이 사건 심판대상 조문 및 그 내용〕

(1) 농조법의 폐지

법 부칙 제2조 중 제2호

"다음 각호의 법률은 이를 폐지한다.

2. 농지개량조합법"

(2) 농조 직원을 공사가 승계

법 부칙 제7조

"공사가 설립된 때에는 그 설립 당시의 농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회의 직원은 공사의 직원으로 본다. 다만, 농지개량조합의 직원은 농업기반시설의 유지·관리 등 지역적 특성을 감안하여 배치하여야 한다."

(3) 농조의 해산과 공사에의 합병

법 부칙 제8조

"농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회는 이 법에 의한 공사의 설립과 동시에 민법 중 해산 및 청산에 관한 규정에 불구하고 해산된 것으로 본다. 이 경우 공사의 설립은 농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회의 합병으로 본다."

(4) 농조 재산을 공사가 포괄승계

법 부칙 제9조 중 제1항 , 제2항

"① 공사는 농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회의 재산과 채권·채무 기타 권리·의무를 포괄적으로 승계한다.

② 등기부 기타 공부에 표시된 농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회의 명의는 공사의 명의로 본다."

2. 청구인들의 주장 및 이해관계인들의 의견

가. 청구인들의 주장 요지

(1) 청구인 양평농조의 청구인 적격에 관하여

농조는 농조법상 농민들이 자발적으로 설립하도록 되어 있음은 물론, 설립 후에도 조합의 조직·유지·운영에 관한 중요사항을 조합원들로 구성된 총회에서 의결토록 하고, 조합원들로부터 징수한 조합비로 그 경비를 충당하는 등 농민의 자주적 조직이다. 따라서 농조는 기본적으로 사법인이며, 다만 농조가 수행하는 사업의 공익적 성격상 몇 가지 공법상의 제한을 받거나 권한을 갖게 될 뿐이다.

따라서 이 사건 청구인 양평농조는 원칙적으로 헌법이 보장하는 각종 기본권의 주체가 될 수 있으며, 헌법소원의 청구인 적격이 있다.

(2) 결사의 자유

법 부칙 제2조 제2호 는 농조법을 폐지하고, 부칙 제8조 는 농조 및 그 조합원의 의사에 반하여 농조를 강제로 해산하여 공사에 합병토록 함으로써 결사체인 청구인 양평농조의 결사의 자유(단체존속의 자유 등)를, 농조 조합원인 청구인 김정권의 결사의 자유(단체결성의 자유, 단체존속의 자유 등)를 각 침해하는 것이다.

(3) 직업의 자유

위 부칙 조항들에 의하여 농조가 해산되고 공사에 강제 통합됨으로 인하여 청구인 양평농조 및 청구인 김정권은 각 종전의 업무를 수행할 수 없게 되었으므로 직업선택의 자유(직업결정의 자유)를 침해당한다.

한편 법 부칙 제7조 에 의하여 비록 농조 및 농조연의 직원이 공사의 직원으로 승계된다고 하더라도, 같은 조 단서에서 농조 직원의 재배치를 규정하고 있듯이, 통폐합과정에서 직원들이 실직하거나 종전의 지위를 그대로 유지할 수 없게 되는 사태 등이 예상되므로, 농조 직원인 청구인 김용과 농조연 직원인 청구인 박경필은 위 통합으로 인하여, 각 직업수행의 자유 및 행복추구권 등을 침해당한다. 또한 청구인 김용과 박경필은 각 농조 노동조합 및 농조연 노동조합의 대표인 바 각 노동조합이 위 통합으로 인하여 소멸되므로 각 노동조합 대표로서의 직무수행이 불가능하게 되어 직업선택의 자유를 침해받는다.

(4) 재산권

농조는 각기 독립된 사법인으로서 재산권의 향유주체가 되고, 따라서 그 재산권이 보장되어야 하는데, 법 부칙 제9조 제1항 , 제2항 은 아무런 보상 없이 각 농조의 기존재산을 모두 새로 설립되는 공사가 승계하도록 규정함으로써 청구인 양평농조의 재산권을 침해하며, 한편 농조의 조합원은 농조의 관리·유지에 참여할 권리 및 농업기반시설의 이용·수익권 등 헌법상 보장되는 재산권임에 분명한 권리를 가지고 있는데, 법 부칙 제9조 제1항 , 제2항 등은 역시 아무런 보상없이 위와 같은 권리를 박탈함으로써 농조 조합원인 청구인 김정권의 재산권을 침해하는 것이다.

나. 농진공 사장의 의견

주로 사회경제정책적인 측면에서 통폐합의 당위성을 주장하는 내용으로, 다음에서 보는 농림부장관의 의견 중 (4)항과 같은 내용이다.

다. 농림부장관의 의견

(1) 청구인 양평농조의 청구인적격에 관하여

농조는 농조법에 준거하여 설립된 법인으로서, 그 설립과정에서 당해 조합구역내에 조합원 자격을 가진 농민 3분의 2 이상이 동의하면 구역내의 조합원 자격을 가진 자들은 모두 그 동의여부에 불구하고 조합원이 되고( 농조법 제9조 , 제19조 ), 조합구역이 변경되면 조합원 자신의 의사와는 무관하게 새로 편입된 구역을 관할하는 다른 농조의 조합원이 되기도 하며( 농조법 제18조 제3항 ), 농림부장관의 명령에 따라 일방적으로 해산되는 등( 농조법 제61조 제2항 ) 농조의 설립·가입·해산에 강제성이 부여되어 있고, 농조의 업무면에서도 농조는 농업생산기반시설의 유지·관리라는 공익적 업무를 수행하며, 조합원에게 부과한 조합비를 지방세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있고( 농조법 제43조 , 제51조 ), 농조의 권리나 채무에 대한 시효도 예산회계법상의 5년이 적용되며( 농조법 제60조 ), 조합장 등 임원은 공무원의 겸직이 금지되는 점( 농조법 제7조 제3항 ) 등 공법인의 특징적인 요소를 두루 갖추고 있다.

따라서 이 사건 청구인 양평농조는 공법인으로서 기본권의 주체가 아니라, 오히려 기본권의 수범자일 뿐이므로, 기본권 침해를 이유로 헌법소원을 청구할 적격이 없다.

(2) 청구인 김정권의 주장에 대하여

(가) 결사의 자유 침해 주장에 대하여

농조 조합원의 자격을 갖춘 자는 앞에서 본 바와 같이 자신의 의사와 무관하게 농조의 조합원이 되기도 하고 또 배제되기도 하는 등 농조에의 가입이나 탈퇴에 관한 자유는 애당초 보장되고 있지도 않다. 가사 농조 조합원에게 결사의 자유가 인정된다고 하더라도 농조의 목적인 공익의 범위를 벗어나지 않는 한도내에서만 제한적으로 인정되는 것이므로, 공익을 위하여 입법된 이 사건 법에 의하여 조합원인 청구인 김정권이 결사의 자유를 침해당한다고 할 것은 아니다.

(나) 재산권 침해 주장에 대하여

청구인 김정권은 총회를 통하여 농조의 관리·유지에 참여할 권리 및 농업기반시설의 이용·수익권 등 재산권을 침해당하였다고 주장하나, 총회의 의결권은 이를 재산권이라고 할 수 없고, 법의 시행에 의하여 같은 기능을 하는 공사의 관리·운영에 대하여 농업인이 관여할 수 있는 운영대의원회 등의 장치가 마련( 법 제5조 제3항 )되어 그의 의사를 반영할 수 있는 기회가 오히려 확대되었으며, 기존의 이용·수익권은 그대로 보장된다( 법 제14조 제1항 , 부칙 제11조).

(다) 직업의 자유 침해 주장에 대하여

청구인 김정권은 농조가 소멸함으로써 조합원으로서 종전의 업무를 수행할 수 없게 되었으므로 직업결정의 자유를 침해받았다고 주장하나, 임원이 아닌 조합원이 농조와 관련하여 수행하는 업무란 총회에서의 의결권행사와 임원의 선출행위 뿐이므로, 이를 생활의 기본적 수요를 충족시키기 위한 계속적 소득활동이라고 할 직업의 범주에 포함된다고 볼 수 없고, 따라서 조합원의 농조활동이 직업임을 전제로 하는 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유없다.

(3) 청구인 김용, 박경필의 주장에 대하여

법 부칙 제7조 단서의 규정은 농조 및 농조연의 직원들의 감축을 규정하고 있지 않으며, 그밖에 법 어느 조항에도 직원에 대한 감원이나 근로조건의 저하를 규정하고 있지 않다. 즉 구조조정으로 인한 직원 감축이나 근로조건의 변경은 법의 시행과는 무관한 것이며, 한편 그에 대한 구제는 노동관계법에 따른 별도의 구제절차를 거쳐야 할 것이지 막바로 헌법소원을 청구할 수는 없는 것이다.

또한 위 청구인들이 농조 및 농조연의 노동조합 대표를 겸하고 있어 법의 시행으로 각 노동조합이 해산되고 위 청구인들의 직무수행이 불가능하게 되었다고 주장하나, 농조와 농조연이 해산된다고 하여 곧 그 노동조합들이 해산되는 것은 아니며, 통폐합후에 새로운 단체협약을 요구하기 위하여 통합노조를 결성하기까지는 기존의 각 단체협약이 유효하고 기존의 노조들 역시 사실상 복수노조로 존속하게 될 것이므로, 법 시행에 의하여 각 노동조합이 해산됨을 전제로 하는 위 청구인들의 주장은 이유없다.

(4) 농조, 농조연 및 농진공 통합의 당위성

위 3개 기관은 경지정리, 배수개선사업 및 시설물 유지·관리 등 농업생산기반정비임무 등 유사한 기능을 중복 수행하여 왔음에도, 같은 지역에 각자 별도의 산하조직을 유지함으로써 낭비적 요소가 심각하였을 뿐만 아니라, 수리관리체계의 분산으로 인하여 경제적 효율성이 떨어지고 결국 부실로 이어졌다.

그리하여 농조의 운영현황을 보면, 막대한 국고보조에도 불구하고 그 경영 상태는 매우 열악하여 다수의 농조가 파산위기에 처해 있으며, 전국 104개 농조 중에서 자립조합은 10개에 불과하고, 운영비 부족으로 예산편성조차 어려운 조합이 10개, 그들 직원이 퇴직할 경우 퇴직금조차 줄 수 없는 조합이 31개에 이른다. 그럼에도 자율적 통폐합 등 농조의 자구노력은 조합임직원들의 기득권상실에 대한 우려가 앞서 그 실적이 미미하고, 오히려 사업발주를 둘러싼 각종 비리마저 나타나고 있다.

따라서 장차 예상되는 수자원부족사태에 대비하여 우리나라 전체 용수량의 50%를 넘는 비중을 차지하는 농업용수를 확보·관리하고 기타 급배수관리를 통한 수해예방 등 고도의 공익적 목적을 위하여, 국가적 차원에서 농업기반시설을 효율적으로 종합관리할 필요성이 절실하다.

3. 적법요건

가. 청구인 양평농조의 청구인 적격

(1) 서

공권력의 행사자인 국가나 국가기관 또는 국가사무의 일부를 위임받아 수행하는 공법인이나 그 기관은 기본권의 수범자이지 기본권의 주체가 아니므로, 헌법소원청구인으로서의 적격이 없다( 헌재 1994. 12. 29. 93헌마120 ; 1995. 2. 23. 90헌마125 ; 1995. 9. 28. 92헌마23 등 ; 1997. 12. 24. 96헌마365 ; 1998. 3. 26. 96헌마345 , 판례집 10-1, 295 등 참조) 할 것이므로, 이 사건에서는 청구인 양평농조가 공법인인지 여부를 우선 밝혀보지 않을 수 없다.

(2) 농조법상의 관련조문을 중심으로 한 농조의 법적 성격

(가) 사법인적 성격

농조법은 농민의 자주적인 조직을 통하여 (중략) 농민의 경제적 자립과 이익의 증진에 이바지함을 목적으로 하고( 농조법 제1조 ), 농조 조합원자격을 가진 자 20인 이상이 발기인이 되어 농조를 설립하게 되므로( 농조법 제9조 제1항 ), 농조의 결성이 법적으로 강제되지 아니하며, 조합원들로 구성되는 총회의 의결로 일정한 경우 스스로 합병·분할 또는 해산할 수 있을 뿐만 아니라( 농조법 제24조 제2호 , 제61조 제1항 ), 조합장은 조합원 중에서 조합원들이 선출하도록 되어 있는 등( 농조법 제32조 제2항 ) 사법인적 성격이 엿보인다.

(나) 공법인적 성격

조합구역내에 조합원 자격이 있는 자의 3분의 2 이상이 동의하면 동의하지 않은 조합원 자격있는 자까지도 모두 조합원으로 자동가입되고( 농조법 제9조 제1항 , 제18조 제1항 ), 조합구역에 새로 편입된 구역내의 조합원 자격있는 자는 그의 의사와 무관하게 조합원이 되며( 농조법 제18조 제3항 ), 조합원은 그 자격을 상실하지 아니하고는 조합에서 임의로 탈퇴할 수 없고( 농조법 제18조 제4항 , 제5항 , 제47조 제1항 ), 조합은 그 조합구역내에 국가·지방자치단체 또는 농진공이 설치한 농업생산기반시설을 인수하여 관리하여야 하며( 농조법 제16조 ), 조합원은 조합의 경비에 충당될 조합비를 부담하나 조합비는 그가 받은 이익에 상응하는 것으로 정하여져 시설이용료의 성격을 띠고 있는 것( 농조법 제43조 , 제44조 , 제46조 )과 조합원들이 그들에 대한 조합비 등 부과금을 체납한 경우 지방세체납처분의 예에 의하여 징수하고( 농조법 제51조 ), 조합비로 경비를 전부 충당할 수 없을 때에는 그 부족한 금액을 국고에서 보조받으며( 농조법 제45조 ), 농조 및 농조연은 정치에 관여하는 일체의 행위를 하여서는 아니되고(농조법 제6조), 농조 및 농조연 임직원은 공무원을 겸직할 수 없고( 농조법 제7조 제3항 ), 공정한 임원 선거를 위하여 엄격한 법적 규제를 하고 있으며( 농조법 제37조 ), 농조의 권리와 농조에 대한 채무에 대한 소멸시효에 관하여는 예산회계법을 준용하는 것을 비롯하여 농조의 회계에 대하여 많은 제한 규정을 두고 있고( 농조법 제52조 내지 제60조 ), 강제합병·분할·해산에 관한 광범위한 규정( 농조법 제61조 제2항 )을 두는 등 사법인에서는 볼 수 없는 공법인적 성격이 있다.

(3) 소결론

위에서 살펴본 농조의 법적 성격에 의하면, 농조는 그 설립 자체가 강제되지는 않는다는 점 등 사법인적 성격도 없지 않으나, 구역내 농지소유자의 농조가입이 강제되는 점( 농조법 제9조 제1항 , 제18조 제1항 , 제3항 ), 농조의 기본재산은 조합원들의 출자에 의하여 형성되는 것이 아니라 국가·지방자치단체 또는 농진공이 설치한 농업생산기반시설을 그대로 인수하여 보유하게 되는 점( 농조법 제16조 ), 조합원들의 결의로 합병·분할·해산할 수 있는 경우도 조합구역의 일부변경이나 다른 농조에의 합병을 위한 것이거나 수혜구역이 농지로서의 성격을 잃는 등 농조의 설립목적을 달성할 수 없게 되었을 경우로만 제한되는 것으로 해석되는 점( 농조법 제61조 이하), 조합원은 원칙적으로 그 소유의 농지가 조합구역에서 제외되거나 농지의 소유권을 상실하는 등의 사유로 조합원으로서의 자격을 잃은 경우에만 농조에서 탈퇴할 수 있고( 농조법 제18조 제4항 , 제5항 , 제47조 제1항 ), 또한 조합에서 탈퇴하게 되는 경우에도 조합에 대한 지분반환청구는 허용되지 않는 점( 대법원 1999. 3. 12. 선고 98다57051 판결 참조), 해산한 조합의 잔여재산은 조합원들에게 분배되는 것이 아니라 농조자립육성금고에 납입토록 하여 여전히 공익적 목적에 사용되는 점( 농조법 제70조 제5항 ), 농조의 경비는 조합원들에게 부과하여 징수하나 그 징수절차가 지방세체납처분의 예에 의하고, 그 내용도 조합원들이 받은 이익에 상응하는 이용료의 성격을 띠고 있으며, 부족분은 국고의 보조를 받게 되는 점, 농조와 그 직원과의 관계는 공법상의 특별권력관계로서 징계처분을 받은 직원은 행정소송으로 이를 다투어야 하는 점 등을 비롯하여, 농조의 주요사업인 농업생산기반시설의 정비·유지·관리는 농업생산성의 향상 등 그 조합원들의 권익을 위한 것만이 아니고 수해의 방지 및 수자원의 적정한 관리 등 일반국민들에게도 그 영향을 직접 미치는 고도의 공익성을 띠고 있는 것이고, 나아가 농조 재산의 운용과 농조의 사업 및 활동은 조합원들이 선출한 조합장과 조합원으로 구성된 총회의 의결 및 정관에 따라 자주적으로 수행되는 것이라고 하더라도, 이는 어디까지나 농조 본연의 공적 책무인 목적을 위하여 필요한 범위 내에서만 수행될 수 있는 것이지 조합원들의 사익을 추구하기 위한 것이 아니라는 점 등 농조의 존립목적, 조직과 재산의 형성 및 그 활동전반에 나타나는 매우 짙은 공적인 성격을 고려하건대, 이를 공익적 목적을 위하여 설립되어 활동하는 공법인이라고 봄이 상당하다 할 것이다( 헌재 1991. 3. 11. 90헌마28 판례집 3, 63, 82 ; 1999. 8. 25. 99헌마454 ; 대법원 1977. 7. 26. 선고 76다3022 판결 , 공1977, 10240 ; 1985. 4. 9. 선고 83누399 판결 , 공1985, 736 ; 1992. 9. 14. 선고 92다19347 판결 , 공1992, 2880 ; 1995. 6. 9. 선고 94누10870 판결 , 공1995, 2401 ; 1999. 12. 28. 선고 99다8834 판결 , 공2000, 362 각 참조).

따라서 이 사건 청구 중 청구인 양평농조의 청구는 헌법소원의 청구인적격을 갖추었다고 보기 어렵다.

나. 직접성 , 침해성 및 권리보호의 이익

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권의 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다( 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 판례집 4, 813, 823 ; 1994. 12. 29. 94헌마201 판례집 6-2, 510, 524 각 참조).

(1) 이 사건 심판대상 법률조항 중 법 부칙 제7조 를 제외한 나머지 법 부칙 제2조 제2호 , 제8조 제9조 제1항 , 제2항 의 경우는, 다른 집행행위의 매개 없이 위 법률조항들 자체에 의하여 기존의 농조법이 폐지되고 농조가 해산되어 신설되는 공사에 통합되므로 그로 인한 기본권침해의 직접성에는 의문의 여지가 없다.

(2) 그러나, 청구인 김용, 박경필의 청구 중 법 부칙 제7조 가 공사로 하여금 기존 농조 및 농조연의 직원들을 승계토록 하면서도 같은 조 단서에서 농조의 직원은 지역적 특성을 감안하여 배치하여야 한다고 규정함으로써 직원들의 재배치과정에서 농조 직원들이 실직하거나 종전의 지위를 그대로 유지할 수 없게 되는 등의 사태가 예상되는 등 법의 시행으로 인하여 위 청구인들의 직업수행의 자유 및 행복추구권 등이 침해당한다는 부분에 관하여 보건대, 위 부칙 규정은 농조 및 농조연 직원들에 대한 감원을 직접적으로 규정하고 있는 것이 아니다. 오히려 위 조항은 농조 및 농조연의 직원을 공사가 전부 승계하는 것을 전제로 하여 이후 인력의 재배치시 기존 농조 직원의 지역연고성을 존중함으로써 그들에게 불이익이 가지 않도록 하는 배려가 담긴 조항일 뿐이다.

또한 청구인 김용, 박경필의 나머지 주장, 즉 통폐합으로 인하여 농조 및 농조연의 노동조합이 소멸되므로 각 노동조합 대표인 자신들의 직무수행이 불가능하게 됨에 따라 직업선택의 자유를 침해받는다는 주장은, 이로써 법 부칙 제2조 제2호 , 제8조 등 통폐합을 규정하고 있는 조항들의 위헌선언을 구하는 것으로 보이나, 직권으로 살피건대 법이 시행되기 이전인 1999. 5. 3. 농조연 노동조합은 그 스스로 그 명칭을 "전국농지개량조합노동조합"으로 바꾸고 그 대표자를 김용 및 박경필(위 청구인들과 동일인임)로 변경하였으며, 청구인 김용이 대표로 있었던 파주농조 노조는 1999. 11. 22. 이에 흡수합병됨으로써 해산된 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 청구인 김용의 파주농조 노동조합 대표로서의 자격 및 청구인 박경필의 농조연 노동조합 대표로서의 자격은 법의 시행(2000. 1. 1.)에 앞서 이미 소멸되거나 변경되어 더 이상 유지되지 않고, 따라서 이 사건 법조항들로 인하여 더 이상 그 지위나 직무를 침해당할 여지가 없게 되었다(그들이 새로운 노동조합의 공동대표로 선정되었다고 하더라도 이는 새로운 지위이지 침해를 주장하던 종전의 지위가 아니므로 마찬가지다)고 할 것이므로 이 부분 권리보호의 이익이 없다.

그렇다면 청구인 김용, 박경필의 청구는 직접성 또는 침해성의 요건을 결하거나 권리보호의 이익을 갖추지 못한 것으로, 모두 부적법함을 면할 수 없다.

4. 본안판단

가. 농조의 해산이 청구인 김정권의 결사의 자유, 직업의 자유를 침해하는지 여부( 법 부칙 제2조 제2호 , 제8조 의 위헌 여부)

청구인 김정권은 농조의 해산으로 인하여 조합원인 그의 결사의 자유(결사조직의 자유, 결사존립의 자유 등) 및 직업선택의 자유(직업결정의 자유)가 침해되었다고 주장한다.

살피건대, 헌법 제21조 가 규정하는 결사의 자유에서의 결사란 자연인 또는 법인이 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합한 단체를 말하는 것으로 공적책무의 수행을 목적으로 하는 공법상의 결사는 이에 포함되지 아니한다( 헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 , 판례집 8-1, 370, 377 참조)고 할 것인바, 앞에서 살핀 바와 같이 농조를 공법인으로 보는 이상, 농조는 헌법상 결사의 자유가 뜻하는 헌법상 보호법익의 대상이 되는 단체로 볼 수 없고( 헌재 1994. 2. 24. 92헌바43 , 판례집 6-1, 72, 77 참조), 따라서 이 사건에서 농조가 해산됨으로써 청구인 김정권이 조합원의 지위를 상실하였다고 하더라도 이로써 그의 결사의 자유가 침해되었다고 할 것은 아니다.

한편 법인의 설립 및 존속은 그 자체가 간접적인 직업선택 또는 직업수행의 한 방법으로서( 1996. 4. 25. 92헌바47 , 판례집 8-1, 370, 379-380 참조), 법에 의한 농조의 해산 및 공사에의 합병으로 인하여 청구인 김정권이 그 소속 서산농조를 존속시키지 못하게 됨으로써 그의 직업의 자유를 제한받는 듯이 보이나, 앞에서 본 바와 같이 농조를 공법인으로 보아 결사의 자유의 대상이 되는 결사체임을 부정하는 이상 법인의 설립·존속과 관련하여 별도로 직업의 자유가 침해된다고 보기도 어렵다.

또한 청구인들 대리인은 농조해산으로 청구인 김정권이 조합원으로서의 업무수행을 하지 못하게 됨으로써 그의 직업의 자유를 침해받았다고 주장하여, 법인의 설립·존속과 무관하게 조합원의 지위 자체가 직업이라는 것을 전제로 하는 듯한 주장을 하나, 조합원이라는 지위는 "생활의 기본적 수요를 충족시키기 위한 계속적인 소득활동"( 1993. 5. 13. 92헌마80 , 판례집 5-1, 365, 374)으로 정의되는 직업의 자유에서 말하는 직업에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유없다.

나. 공사가 농조의 재산을 포괄승계하는 것이 청구인 김정권의 재산권을 침해하는지 여부( 법 부칙 제9조 제1항 , 제2항 의 위헌여부)

(1) 서

청구인들 대리인은 농조의 해산으로 청구인 김정권의 농조 총회에서의 의결권, 농업생산기반시설에 대한 이용수익권 등이 상실되었고, 농조의 재산이 공사에 포괄승계됨으로써 헌법상 보장되는 재산권을 침해당하였다고 주장한다.

그러나 농조 총회에서의 의결권은 농조라는 법인의 의사형성에 관한 권리일 뿐 이를 따로 떼어 헌법상 보장되는 재산권이라고 보기 어렵고, 농업생산기반시설에 대한 이용수익권은 법 부칙 제11조 에서 종전의 농지개량조합법에 의한 조합원은 이 사건 법률 제13조 의 농업용수이용자로 보는 규정을 두는 한편, 법 부칙 제9조 제4항 에서 공사가 농조 및 농조연으로부터 승계받은 재산은 농업기반시설의 유지·관리를 위한 목적으로만 사용토록 규정하고 있고, 법 제30조 에서도 농조 및 농조연으로부터 포괄승계받은 농업기반시설에 대하여는 별도 회계를 설치하여 관리토록 규정하고 있으며, 나아가 법 제14조 제1항 에서 공사는 농업용수이용자에게 농업용수를 성실하게 공급하여야 하는 공급의무규정을 둠으로써, 농조 해산 후에도 공사에 의하여 그대로 보장된다고 할 것이므로 위 청구인이 이를 상실하게 되었다거나 그에 대한 제한이 새로 추가되었다고 할 수 없다.

따라서 이 사건에서 농조의 재산권 침해가 문제될 수 있다면 농조의 명의로 등기된 농업기반시설의 소유권 등 농조의 재산에 대한 조합원의 권리가 침해되는지의 여부일 것이다.

(2) 농조 재산에 대한 농조 조합원의 재산권을 인정할 수 있는지 여부

농조의 재산은 기본적으로 국가·지방자치단체 또는 농진공이 설치한 기반시설을 농조가 포괄승계하여( 농조법 제16조 제1항 ) 보유하게 되는 것이고, 비록 이 때 함께 승계되는 채무 중 일부가 조합원들의 부담으로 상환되거나, 조합원들에 부과된 조합비 및 기반시설의 유지관리를 위한 조합원들의 노역 등 조합원들의 기여에 의지하는 부분이 있다고 하더라도, 이는 농조가 그 공적 책무인 목적을 달성하기 위하여 각종 사업을 수행함에 있어 사용하였던 경비로 인한 채무에서 출발된 것이거나 그러한 경비에 충당되는 것일 뿐( 농조법 제43조 제1항 ), 이로써 농조의 재산 자체에 대하여 조합원 개개인이 지분을 갖거나 지분에 상응한 반환청구권을 행사할 수 있게 되는 것은 아니다. 즉 농조의 재산은 조합원 개인에 귀속되어 사적 이익을 위하여 사용될 수 있는 재산적 가치가 아니며, 농업기반시설의 유지·관리 및 이용의 확보라는 공적 기능을 보장하고 원활하게 하고자 설정되고 유지되는 것일 따름이다.

그렇다면 농조 재산은 헌법 제23조 에 의하여 조합원 개개인에 보장되는 재산권의 대상이라 보기 어렵고, 따라서 법 부칙 제9조 제1항, 제2항 에 의하여 농조의 재산을 공사가 다시 포괄승계한다고 하여 이를 청구인 김정권에게 헌법상 보장된 재산권의 침해라고 할 수 없다.

5. 결 론

따라서 청구인들의 이 사건 청구 중 청구인 김정권의 청구는 이유없으므로 이를 기각하고, 나머지 청구인들의 청구는 각 부적법하므로 각하하기로 하여, 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장
재판관
윤영철
재판관
이영모
재판관
한대현
재판관
하경철
주심
재판관
김영일
재판관
권 성
재판관
김효종
재판관
김경일
재판관
송인중