개발부담금부과처분취소

대법원 2000. 11. 24. 선고 98두6289 판결

【판시사항】

구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙 제2조 제2항이 모법에 위임의 근거가 없는 무효의 규정인지 여부(소극)

【판결요지】

구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것)에는 비록 같은 법이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대한 경우의 개시시점지가 산정방법에 관하여 대통령령에 위임한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, 같은 법 제10조 제3항이 개별공시지가에 의하여 일률적으로 개시시점지가를 산정하여야 한다는 원칙을 정하고 있는바, 같은 법과 지가공시및토지등의평가에관한법률이 시행되기 전에 개발사업에 착수하였기 때문에 그 당시 표준지의 공시지가가 존재하지 아니하여 곧바로 개별공시지가에 의한 개시시점지가를 산정할 수 없는 경우에는 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것) 시행일을 기준으로 한 개별공시지가를 산정한 다음 거기에서 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 공제하는 방법으로 개시시점지가를 산정하는 것이 개별공시지가에 의하여 개시시점지가를 일률적으로 산정하려는 같은 법 제10조 제3항의 규정 취지에 부합하는 것이고, 그 경우 표준지는 개발이익환수제도의 목적과 취지에 비추어 개발사업 착수 이전의 상태를 기준으로 하여야 할 것임이 분명하므로 개발사업 인가 당시의 당해 토지와 이용상황이 유사한 토지를 선정하여야 할 것인데, 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙 제2조 제2항(1990. 3. 2. 대통령령 제12936호 부칙 중 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것)은 바로 이러한 방법을 정하고 있는 것으로서 구 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조(1989. 12. 30. 법률 제4175호 부칙 중 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 및 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항이 예정하고 있는 개시시점지가의 산정방법을 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것) 시행 전에 사업이 시작된 경우에 대하여 구체적으로 확인하고 있는 규정이라고 할 것이고, 따라서 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙 제2조 제2항(1990. 3. 2. 대통령령 제12936호 부칙 중 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것)은 모법인 구 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조(1989. 12. 30. 법률 제4175호 부칙 중 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 및 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 개시시점지가의 산정방법을 구체화·명확화한 것이지, 모법의 위임 없이 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것)이 예정하고 있지 아니한 개시시점지가의 산정방법을 국민에게 불리하게 변경하는 규정은 아니라고 할 것이므로 모법에 위반된다고 할 수 없다.

【참조조문】

구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항으로 개정되기 전의 것) 제8조 , 제10조 제3항 , 구 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조(1989. 12. 30. 법률 제4175호 부칙 중 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) , 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙 제2조 제2항(1990. 3. 2. 대통령령 제12936호 부칙 중 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것)

【원고,피상고인】

삼성생명보험 주식회사 (소송대리인 변호사 윤승영)

【피고,상고인】

대구광역시 중구청장 (소송대리인 변호사 이동권)

【원심판결】

대구고법 1998. 2. 20. 선고 97구5030 판결

【주문】

원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.

【이유】

구 개발이익환수에관한법률 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4175호 부칙 중 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것, 이하 '이 사건 법 부칙'이라 한다) 제2조는 제1항에서 "이 법 시행 당시 제5조의 규정에 의한 개발부담금의 부과대상사업 중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 이 법의 적용을 받는다."고 규정하여 개발이익환수에관한법률이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대하여도 개발부담금을 부과할 수 있는 근거를 마련하였고, 제2항에서는 그 경우의 개발부담금 산정방법에 관하여 "제1항의 사업에 대한 개발부담금은 이 법 시행일 전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 제8조의 규정에 의하여 산정한 부과기준 금액에서 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정한다."고 규정하고 있으며, 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항에 의하여 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고만 한다) 제8조, 제10조 제3항에 의하면 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1월부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액에 의하여 산출하도록 하였는바, 법 제10조 제3항에 규정된 '개별공시지가'는 법 제10조 제1항에 규정된 '표준지의 공시지가에 비교표를 적용하여 산정한 가액'을 의미하는 것이었다.

그런데 이 사건 법 부칙 제2조 제2항에 의하여 법이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대하여 개발부담금을 산정하기 위하여서는 먼저 개발사업에 실제로 착수한 시점, 즉 사업시행의 인가 등을 받은 때를 기준으로 개시시점지가를 산정하여야 할 것인바, 이러한 경우에 적용하기 위하여 그 시행령인 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙(1990. 3. 2. 대통령령 제12936호 부칙 중 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것, 이하 '이 사건 시행령 부칙'이라 한다) 제2조 제2항은 법 제10조 제3항 본문의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 시점의 지가는 인가 당시의 토지이용상황과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 '지가공시법'이라고 한다) 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표를 적용하여 산정한 1990. 3. 2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있다.

법에는 비록 법이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대한 경우의 개시시점지가 산정방법에 관하여 대통령령에 위임한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, 법 제10조 제3항이 개별공시지가에 의하여 일률적으로 개시시점지가를 산정하여야 한다는 원칙을 정하고 있는바, 이 사건과 같이 법과 지가공시법이 시행되기 전에 개발사업에 착수하였기 때문에 그 당시 표준지의 공시지가가 존재하지 아니하여 곧바로 개별공시지가에 의한 개시시점지가를 산정할 수 없는 경우에는 법 시행일을 기준으로 한 개별공시지가를 산정한 다음 거기에서 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 공제하는 방법으로 개시시점지가를 산정하는 것이 개별공시지가에 의하여 개시시점지가를 일률적으로 산정하려는 법 제10조 제3항의 규정 취지에 부합하는 것이고, 그 경우 표준지는 개발이익환수제도의 목적과 취지에 비추어 개발사업 착수 이전의 상태를 기준으로 하여야 할 것임이 분명하므로 개발사업 인가 당시의 당해 토지와 이용상황이 유사한 토지를 선정하여야 할 것인데, 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항은 바로 이러한 방법을 정하고 있는 것으로서 이 사건 법 부칙 제2조 및 법 제10조 제3항이 예정하고 있는 개시시점지가의 산정방법을 법 시행 전에 사업이 시작된 경우에 대하여 구체적으로 확인하고 있는 규정이라고 할 것이다 .

따라서 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항은 모법인 이 사건 법 부칙 제2조 및 법 제10조 제3항에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 개시시점지가의 산정방법을 구체화·명확화한 것이지, 모법의 위임 없이 법이 예정하고 있지 아니한 개시시점지가의 산정방법을 국민에게 불리하게 변경하는 규정은 아니라고 할 것이므로 모법에 위반된다고 할 수 없다 .

그럼에도 불구하고 원심은 이와 다른 견해에 서서 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항이 법 제10조 제3항에서 규정한 내용을 국민에게 불리한 방향으로 변경한 것으로서 법의 위임이 있어야만 유효하다 할 것인데, 법 제10조 제3항을 비롯한 모법에 아무런 위임근거가 없으므로 결국 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항이 모법에 위반되어 무효이고 그 규정에 따라 행한 피고의 이 사건 부과처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항의 효력에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 하지 않을 수 없다.

이 점을 지적하는 상고이유는 이유 있다.

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장
대법관
손지열
대법관
송진훈
주심
대법관
윤재식
대법관
이규홍